Central Asia in Transition No61
Copyright (C) 1998 by Slavic Research Center,Hokkaido University.
All rights reserved.
Лоббирование групповых интересов представителями различных социальных групп, регионов, секторов экономики и политических партий оказало серьезное влияние на ход реализацию курса экономических реформ в переходных государствах бывшего СССР.
В этом плане Казахстан не является исключением и различные группы интересов успешно оказывают влияние на практику принятия решений как в экономической, так и в политической сферах на всех уровнях государственной системы управления. Однако, два момента делают лоббизм в Казахстане отличным от лоббизма в других государствах бывшего Советского Союза. Во-первых, наличие сильных традиций родо-племенных отношений, которые оказывали и продолжают оказывать серьезное влияние на систему патронажа и форму лоббирования в республике. Во-вторых, это то, что Правительство Казахстана прямо или косвенно признает, что необходимость и неизбежность его существования диктуется и обуславливается самой логикой развития казахстанского общества по пути рыночной модернизации и демократизации.
Стремление к достижению макроэкономической стабилизации, перенос стратегических акцентов на экономический рост и реальный сектор экономики сопровождаются все более явственным проявлением тенденций поляризации интересов в казахстанском обществе. Это прежде всего проявляется среди существующих и набирающих силу в Казахстане различных групп давления, имеющих иногда сходные социально-экономические и политические интересы. При этом скрытая борьба между ними или их взаимосотрудничество во многом определяются их отношением к тактическим вопросам проводимых в стране реформ. Все это является как итогом стремлений групп давления влиять на государственную власть, которые невозможно свести к органическому единству, так и свидетельством существования между ними определенного корпоративизма.
В первой части настоящей статьи автором дан краткий анализ понятия лоббизма и его роли в современном обществе с точки зрения современных казахстанских и российских исследователей. Среди множества определений лоббизма делается попытка выделения наиболее значимых из них, с последующей их квалификацией.
Наряду с этим, автором проводится небольшой исторический экскурс, посвященный этапам развития лоббизма в Казахстане. При этом в развитии лоббизма условно выделяются четыре этапа: 1) советский период; 2) период Перестройки (1985-1991 гг.); 3) первые годы постсоветского развития (1991-1994); 4) новейший период (1994-1998 гг.).
Во второй части статьи автор рассматривает некоторые особенности эволюции и развития лоббизма в Республике Казахстан в современный период, с точки зрения его оценки казахстанскими экспертами. В частности, рассматриваются диапазон лоббируемых интересов в органах государственной власти, объекты и субъекты лоббирования, условия, специфика и отражение лоббистской деятельности в государственных структурах, наиболее распространенные методы лоббирования, влиятельность региональных лобби и существующие лоббистские группы.
В заключении статьи автором делаются некоторые выводы относительно контуров будущего развития лоббизма в Казахстане.
1.1. Что такое лоббизм Для понимания сути и специфики функционирования лоббизма в казахстанском обществе, находящемся на транзитном этапе своего развития, целесообразно было бы ознакомиться с некоторыми его характеристиками, которые были выявлены в ходе мировой практики. Среди политологов существуют две точки зрения на природу лоббизма, в которых выражено негативное и позитивное отношение к этому политическому явлению. Долгое время советская обществоведческая наука не признавала наличие лоббизма в СССР и лоббизм трактовался весьма узко и как сугубо негативное явление, присущее только несоциалистическим государствам. Даже энциклопедические издания представляли его как систему "...контор и агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органах США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых организаций". [1] На взгляд сторонников указанного определения, лоббизм является своего рода специфическим и особым видом криминальной деятельности. Во многом это утверждение правомерно и сегодня, так как современные группы давления унаследовали и переняли некоторые формы и методы лоббирования, характерные для советского времени, которые были скрыты от непосвященных завесой секретности. Позитивное определение лоббизма выражается в том, что прежде всего он является совокупностью различных форм опосредованного воздействия на власть со стороны групп интересов, существующих в обществе. При этом если негативный подход к лоббизму связывал его с воздействием на законодательную власть, позитивный подход признает закономерность и необходимость такого воздействия в отношении всех ветвей власти, в том числе исполнительной и судебной. Более того, в последнее время в научной литературе все больше распространяется мнение о том, что лоббизм - это не только средство давления, но и одна из специфических форм представительства всего многообразия различных общественных интересов. [2] С точки зрения группы исследователей экспертного института Российского Союза промышленников и предпринимателей А.А.Нещадина, А.А.Блохина, В.В.Верещагина и др., "лоббизм сам по себе - это высоко квалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической политической системы. Лобби, лоббизм - это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов". [3] К позитивной оценке лоббизма относится также мнение о том, что понятие лоббизма охватывает объективно существующее, сложное и многогранное явление и представляет собой уже организационно сформированную, юридически подкрепленную, саморегулирующуюся систему выражения и проталкивания группами давления своих интересов снизу вверх, которая лишь частично поддается государственному контролю. [4] Принимая во внимание такую двоякую (негативную и позитивную) природу лоббизма, можно предположить, что и в том и в другом случае речь идет об одном и том же политическом феномене, но только в различных его формах. В первом случае это корпоративистский тип представительства или лоббирование как "обмен", "контракт". Во втором случае можно говорить о плюралистическом типе представительства интересов или лоббировании как "давлении" на государство со стороны групп интересов. Мнения большинства российских аналитиков, которых поддерживают и казахстанские эксперты, занимающиеся данной проблематикой, сходятся в том, что политический смысл лоббизма заключается в выполнении триединой функции. Во-первых, лоббизм выполняет функции посредничества между гражданами и государством. Это посредничество имеет место, прежде всего, в сфере обмена информацией. Зачастую лоббистские группировки оказываются единственным источником информации, в получении которой бывают заинтересованы отдельные группы людей. Во-вторых, лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов. Естественно, что все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом социальных и экономических и юридических норм. Вполне логично, что в определенной ситуации интересы начинают сталкиваться. В такой ситуации становятся необходимыми механизмы их сопоставления, определения приоритетов и нахождения компромиссов. В-третьих, лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Большое количество общественных и политических организаций и движений не всегда в состоянии участвовать в выборах в законодательный орган, хотя выражение их интересов носит большое общественное значение в принятии решений. Поэтому через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. В мировой практике сформировались две модели лоббизма: американская и "континентально-европейская", каждая из которых имеет свои отличительные характеристики. При американской модели законодательное регулирование лоббизма позволяет артикулировать свои интересы не только структурам "большого бизнеса", но и множеству общественных организаций, в результате чего происходит постоянное расширение его социальной базы. Последнее обстоятельство не позволяет американскому закону о лоббизме осуществлять полноценный контроль за предоставлением широким слоям общества возможности принимать активное участие в отстаивании своих интересов. Континентально-европейская модель лоббизма не предусматривает ни каких-либо механизмов юридического нормирования этой сферы деятельности, ни специальной регулирующей структуры. В ней, как правило, отсутствует какая-либо юридическая база, которая позволяла бы различным общественным организациям легализованно заниматься лоббистской деятельностью. В результате лоббистской деятельностью занимается узкая прослойка общества в лице отраслевых, торгово-промышленных, финансово-промышленных ассоциаций и союзов. Вполне естественно, что о какой-либо представленности в их деятельности "общественных интересов" говорить не приходится. В научной литературе в качестве основных субъектов лоббизма, как правило, выделяют заинтересованную группу или группу интересов, группу давления и, собственно, лобби, каждому из которых различные авторы дают свои определения. На мой взгляд, наиболее точными, лаконичными и доступными для понимания являются определения, данные российским исследователем лоббизма Н.Б.Ивановым. Опираясь на исследования политической культуры США, опыт которых, наряду с другими странами, может выступать в качестве классического примера, он пишет, что "группа давления - это социально-экономическая группа, сама и/или посредством своей агентуры (лобби), осуществляющая лоббирование, при этом ее влияние на власть явно непропорционально ее численности. Заинтересованная группа - это группа, оказывающая влияние на власть, примерно соответствующее или меньшее ее численности. Если заинтересованные группы преследуют в основном идейные цели, которые могут идти на отрицание друг друга, то у групп давления, в большинстве своем состоящих из бизнесструктур, цели схожи. Группа давления - это прежде всего корпоративные интересы". [5] Хотя процессы лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, результаты лоббирования, как правило, имеют более значительные последствия и затрагивают интересы больших слоев населения страны.
1.2. Этапы развития лоббизма в Казахстане 1.2.1. Организованные интересы в командно-административной системе. Будучи одной из единиц командно-административной системы бывшего СССР, Казахстан имел общую для всего Союза специфику политической системы. Более того, являясь одним из крупных региональных центров бывшей советской империи, он не мог оставаться в стороне от происходивших в стране политических событий, катаклизмов и баталий на высшем союзном уровне, которые систематически и в скрытой форме сопровождали весь политический процесс. Лоббизм в специфических формах существовал и при советской командно-административной системе. При этом эта система во-многом способствовала и где-то поощряла лоббистскую деятельность, так как она была хорошо отлаженной, иерархизированной системой, где аппарат ЦК и Политбюро КПСС, а также Совет Министров СССР выполнял функции высшего арбитра и контролера. Советская командно-административная система исправно работала в течении десятилетий, в результате чего сложилась уникальная модель лоббизма советского типа, которая имела некоторые специфические особенности. Во-первых, господство государственной собственности. Это обусловило относительную узость диапазона экономических интересов, которые были представлены в советском обществе. В такой ситуации развертывание процессов лоббирования интересов "экономических" и "общественных" групп во властных структурах постоянно стопорилось отсутствием сколько-нибудь значимой социально-экономической базы. Во-вторых, в социальном планировании государство ориентировалось не на социальную дифференциацию, а на социальную унификацию, что привело к формированию "усредненного" общества, у членов которого отсутствовали ярко выраженные различия в социальном статусе, социальных ориентациях, интересах и устремлениях. С течением времени отнивелированное подобным образом советское общество превратилось в абсолютно аморфный социальный организм, в сознании которого господствовал государственный патернализм. В таких условиях о реальном представительстве различных интересов в обществе не могло быть и речи. В-третьих, в условиях жесткого авторитарного режима со свойственным для него командно-административным механизмом управления политический процесс в стране носил скрытый характер. Это привело к сосредоточению права принятия решений в узком кругу политической элиты и отстраненности основной массы населения от решения государственных дел. Иными словами, КПСС в лице ее высшего руководства обладала политической монополией в принятии любых важных для всего государства решений. Все вопросы в области экономики, инвестиционной политики и т.д. обсуждались в узком кругу, который был ограничен рамками номенклатуры. В условиях отсутствия гласности процесс лоббирования носил скрытый характер и давление на власть осуществлялось по неофициальным каналам, через властные и административно-управленческие структуры. В-четвертых, лоббизм в общегосударственном масштабе носил по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, т. к. основными субъектами лоббирования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, крупнейшие предприятия, руководство республик, краев и областей. Иными словами, система отраслевой и региональной вертикали управления образовывала основные группы интересов. В отраслевом разрезе для осуществления полного и жесткого контроля над работой министерств и ведомств образовывались специальные комиссии по выполнению тех или иных решений. Интересы тех или иных лоббистских структур группировались вокруг основных отраслей народного хозяйства: военно-промышленный комплекс, строительный комплекс, горно-металлургический, топливно-энергетический, химический, машиностроительный, аграрный комплексы. Приоритеты же регионального лоббизма строились по принципу приближенности к Москве и столицам республик. Отдаленные от крупных центров, периферийные территории были тем более подвержены региональному лоббизму, чем больше на них действовало крупных производственных предприятий. В-пятых, начиная со второй половины 70-х годов стало резко возрастать давление на власть со стороны представителей так называемой "теневой экономики", которая форсированными темпами формировалась в обстановке нарастающего экономического и политического кризиса в стране. Представители данного сектора экономики при реализации своих групповых интересов во властных структурах часто применяли криминальные методы и средства. По мере усугубления кризиса позиции "теневиков" укреплялись и в последние годы существования СССР "теневая экономика" стала занимать значительное место в структуре экономик многих республик. В-шестых, нельзя не учитывать высокой степени идеологизированности советского общества. Идеология советского режима базировалась на теории абсолютного превосходства общественных интересов над частными или индивидуальными. Как следствие, идеологи коммунизма недооценивали или вовсе отрицали значимость не только классов, но и отдельных слоев и групп населения, которые имели свои собственные интересы. Любое инакомыслие в этом вопросе, не говоря уже об отстаивании частных интересов, строго преследовалось и уничтожалось в жерновах тщательно смазанной идеологической машины. Все вышеуказанные обстоятельства предопределили уникальный характер советской модели лоббизма и именно с таковой СССР встретил реформы Михаила Горбачева, когда были провозглашены Перестройка и новый курс на радикальное реформирование всей общественной жизни. 1.2.2. Лоббизм в эпоху Перестройки. В Казахстане с провозглашением Перестройки большинство лоббистских структур были обнадежены ослаблением контроля со стороны центра и, следовательно, возможностью свободного перераспределения прибыли. Вместе с избавлением от опеки вышестоящих организаций была разрушена вся старая система лоббирования, что вызвало необходимость создания новой системы с новыми плюралистическими принципами представительства интересов. Как отмечал российский экономист С.П.Перегудов, в это время "... лоббизм стал играть достаточно самостоятельную роль, и чем дальше, тем более ощутимую роль. Рождалась и набирала силу принципиально новая система отношений; вместо двустороннего корпоративного взаимодействия возникало по сути дела одностороннее плюралистическое действие, в котором центральная власть, подвергаясь все большему нажиму "снизу", уже не была в состоянии требовать что-либо взамен. При этом министерства вели себя в этих случаях уже не как участники согласования плановых заданий и гаранты их реализации, а скорее как лоббисты "нижестоящих" заинтересованных групп". [6] В перестроечное время советская модель лоббизма стала все больше приобретать сугубо индивидуально-групповой и дезинтеграционный характер. Наиболее популярным объектом лоббирования в те годы была экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация пыталась зарегистрироваться как участник внешнеэкономической деятельности и получить лицензию и квоту на экспорт. Организации и предприятия создавали свои биржи, банки, экспортные службы, чаще всего с участием региональных властей, что увеличивало возможности монополизации определенных разделов рынка. Принятые в период 1987- 1990 гг. Законы о государственном предприятии, о кооперации легализовали развитие мелкого бизнеса, частную собственность на средства производства, разрешили создание кооперативов не только отдельным гражданам, но и государственным предприятиям и организациям, что в дальнейшем способствовало расширению приватизации. Все это в конечном итоге привело к ощутимому росту самостоятельности предприятий и обеспечило не только легальные, но и материальные возможности для занятия более независимых позиций по отношению к вышестоящим инстанциям, и особенно министерскому и ведомственному чиновничеству. В политической сфере провозглашение идей плюрализма и гласности, снятие запрета на забастовки в стране также дали мощный импульс для самостоятельных экономических и политических действий трудовых коллективов и их организаций, а зачастую и их администраций, которые использовали эту обретшую влияние силу для своей лоббистской практики. Драматические события, происходившие в СССР в период 1985-1991 гг., обусловили усиление казахстанских политических лобби в лице республиканской элиты. В условиях непрерывного ослабления центра руководители республики все больше убеждались в неспособности команды Михаила Горбачева справится с объективным процессом распада советской империи. 1.2.3. Казахстанский лоббизм в первые годы независимости. В силу объективных и субъективных причин, характеризовавшихся экономической, политической и идеологической недееспособностью СССР, а также деградацией старой политической элиты, оказавшейся неспособной адекватно оценить сложившуюся внутриполитическую обстановку в стране, произошло переосмысление всего хода политического развития государства и возникла настоятельная потребность в кардинальных реформах. Нежелание высшего руководства Советского Союза пересмотреть отношения "союзный центр–республики" и коренные политические, экономические реформы привели к формированию новых моделей экономического и политического развития. Однако, события 19-21 августа 1991 г. в Москве, связанные с путчем, привели СССР к глубокому политическому кризису и, в конечном счете, дезинтеграции. 1991 г.- год обретения независимости - стал поворотным для Казахстана в переходе от предшествующей советской модели корпоративно-бюрократического лоббизма к корпоративно-плюралистической модели. В экономической жизни Казахстана произошел полный и необратимый отход от советской традиции, основанной на государственной форме собственности и централизованных, командно-административных методах управления. В определенной мере это несколько подорвало материальные и организационные возможности классической советской модели лоббизма, в которой первые роли исполняли отраслевые и территориальные лобби. Однако, вплоть до сегодняшнего дня "отраслевики" и "регионалисты" продолжают занимать прочные позиции во властных коридорах, тесно переплетая свои интересы с интересами высшего политического истэблишмента Казахстана. Вместе с тем, процесс разгосударствления экономики и увеличения субъектов негосударственных форм собственности расширяет экономическую базу для дальнейшего развития лоббизма. Реформы в экономике ощутимо сказались на социальной структуре казахстанского общества, которое все больше дифференцируется в соответствии со степенью доступности основных жизненных благ (материальным достатком, уровнем образования и т.д.) для его членов. В последние годы в обществе стали появляться новые социальные слои и группы, которые имеют свои специфические интересы и начинают активно их лоббировать в структурах государственной власти. Почти одновременно с распадом СССР прекратила свое существование Коммунистическая партия Казахстана, что привело к разрушению доминирования партийной номенклатуры. В политической сфере ставилась задача создания новой, демократической системы, основанной на многопартийности и плюрализме в обществе. Устранение бывшего партийно-номенклатурного аппарата в структурах власти Казахстана как в центре, так и на местах, снижение дисциплины и ответственности исполнительных структур власти в начале 90-х годов привели к общему ослаблению регулирующих функций государственнных институтов. Отсутствие партийного контроля привело к резкому возростанию роли субъективных факторов в принятии управленческих решений. Такая ситуация не могла не вызвать всплеска лоббистской активности представителей различных групп интересов, и в первую очередь в лице традиционно сильных отраслевых группировок. Сохранение отраслевыми лобби своих прежних позиций было во многом обусловлено тем, что в казахстанской экономике, наряду с аграрным сектором, далеко не последнюю роль играли промышленные предприятия и производственные объединения, от которых в решающей степени зависило функционирование народного хозяйства и поддержание систем жизнеобеспечения населения. Именно через эти уникальные микросоциумы большая часть населения ждала выражения и обеспечения своих интересов. На персональном же уровне выразителями интересов людей, занятых в различных отраслях промышленности, призваны были стать профсоюзные лидеры и руководители государственных предприятий. Действия новой власти по отношению различным отраслевым группам интересов претерпели незначительное изменение. В первые годы независимости, которые были ознаменованы рыночными преобразованиями, Правительство Премьер-министра Сергея Терещенко в соответствии с неолиберальными позициями пыталось проводить непопулярную политику дистанцирования от организованных интересов, что было несвойственно для прежних времен и привело на первый момент к замешательству руководства государственных предприятий. В то же время эти процессы резко усилили их стремление к консолидации и обретению ощутимого политического веса. В то же время, начальный этап переходного периода в Казахстане характеризовался тем, что отраслевая система лоббирования приобретала временами криминальный характер, т.к. в условиях нараставшего экономического кризиса лоббистские методы, зачастую в своих крайне нецивилизованных проявлениях, стали едва ли не единственным средством обеспечить выживание предприятий и отраслей, а ресурсы Правительства оказывались все более ограниченными. При этом успешные действия противоправных структур в экономической сфере во многом стали возможными потому, что многие представители теневой экономики образовали отряд так называемых "белых воротничков". Они устанавливали обширные связи в деловых кругах и обретали покровителей в государственных управленческих организациях. Поиск выхода из создавшейся тяжелой экономической ситуации был связан с начавшейся в 1991 г. приватизацией государственных предприятий. С этого момента основная лоббистская деятельность стала разворачиваться вокруг процедуры оценки материальных активов предприятий по их балансовой стоимости и распределения пакетов акций между акционерами. При этом основным объектом лоббирования стал Государственный комитет по имуществу, призванный организовывать и контролировать процесс приватизации. Анализ ситуации, создавшейся вокруг процесса приватизации того периода, позволяет предположить, что он в какой-то мере дал импульс активизации и разрастанию теневой экономики. С другой стороны, усиление "теневиков" усугублялось еще и тем, что на тот момент не было создано должной законодательной и нормативной базы, которая бы если и не регламентировала напрямую лоббистскую деятельность, то хотя бы создавала минимальные барьеры для коррупции, принявшей поистине угрожающие размеры. Существовавшую в то время в Казахстане модель лоббизма можно назвать "диким лоббизмом" - термином, предложенным российским исследователем С.П.Перегудовым, т.к. так называемый "плюралистический хаос" охватил всю сферу представительства организованных интересов в стране. 1.2.4. Развитие лоббизма в период 1994-1998 гг. Следующий этап в формировании казахстанской модели лоббизма был тесно связан с предложенными в марте 1993 г. Правительством республики массовой приватизацией государственных предприятий, на которых работало от 200 до 5000 чел., и приватизацией по индивидуальным проектам, которая касалась крупных государственных предприятий - свыше 5 тыс. работников. Массовая приватизация предусматривала акционирование государственных предприятий с последующей продажей части их акций на специализированных аукционах. Приватизация осуществлялась с помощью немонетарных средств - приватизационных инвестиционных купонов, распределенных среди всех граждан страны. Эти купоны были именными и не могли быть проданы или переданы другому лицу. Единственной возможностью их применения было размещение в одном или нескольких лицензированных инвестиционных приватизационных фондах. Граждане, вкладывавшие свои приватизационные купоны в инвестфонды, получали взамен акции этих фондов. В ходе специализированных купонных аукционов инвестфонды покупали за приватизационные купоны акции приватизируемых предприятий. Такой механизм приватизации вызвал активную борьбу между инвестфондами за приватизационные купоны граждан, т.к., по замыслу его разработчиков, в будущем их обладатели должны будут получать немалые дивиденды. Программа приватизации по индивидуальным проектам также вызвала обостренную конкуренцию между ее субъектами, в которую, помимо самих работников предприятий, были включены также и различные категории внешних инвесторов: смежники, иностранные инвесторы, население, государство. В результате из включенных в программу приватизации 142 предприятий 5 были проданы полностью, 32 - частично, 44 переданы в доверительное управление. 10% акций 7 предприятий было направлено на купонные аукционы и лишь около 10% акций каждого предприятия было передано их работникам. Можно сказать, что приватизация крупнейших государственных предприятий республики дала возможность управленческой элите завладеть значительным количеством акций, собственностью и экономической властью. На сегодня приватизация государственной собственности во всех отраслях экономики Казахстана еще не закончилась и поэтому начавшийся в феврале 1996 г. III этап приватизации призван завершить этот процесс. Данный этап приватизации предусматривал осуществление следующих мероприятий:
| 1) | завершение путем денежных продаж приватизации госпакетов акций частично приватизированных предприятий, а также объектов не проданных во II-м этапе в рамках малой приватизации до конца 1996г.; |
| 2) | реализацию индивидуальных проектов приватизации объектов госсобственности; |
| 3) | включение в процесс приватизации части предприятий и организаций, ранее не подлежавших приватизации, а также не приватизированных на предыдущих этапах; |
| 4) | разработку планов приватизации отдельных секторов экономики; |
| 5) | расширение участия в приватизации иностранного капитала. |
| Этапы развития государства | Характерная модель лоббирования |
| Административно-командная система | корпоративно–бюрократическая |
| Годы перестройки (1985-1991 г.г.) |
индивидуально–групповая, дезинтеграция организованных интересов |
| Первые годы независимости (1991–1994 г.г.) |
"дикий лоббизм" или "плюралистический хаос" |
| Период 1994–1998 г.г. | тенденция к сочетанию неокорпоративизма и плюрализма |