Лоббизм и экономические реформы в Казахстане
в постсоветский период
Аскар Шоманов.
2.2. Методы лоббирования Социально-экономическое и
политическое развитие нашего общества позволяет нам констатировать тот
факт, что методы лоббирования в структурах государственной власти
незначительно изменились со времен застоя. Произошло изменение сфер
интересов, поменялись ранги и вес министерств и ведомств, но от этого
"коридорная политика" не стала менее изощренной и жесткой. Началось
образование крупных корпоративных структур, борьба между которыми
охватывает ныне все стороны жизни. А складывающаяся обстановка
постоянно диктует и задает приемлемые для Казахстана направления и
методы лоббирования.
Как и прежде аппараты лоббистских структур вырабатывают методы своей
работы, которые, в конце концов, образуют систему лоббирования,
соответствующую поставленным целям. Однако, эффективность их
достигается по-разному. Среди методов лоббирования лидирующую позицию,
по мнению экспертов, по прежнему занимает использование каналов личных
связей с влиятельными людьми (80%). (См. табл. №10) Это обусловлено
тем, что для успешного лоббирования своих интересов важно иметь и
поддерживать "своих" людей на ключевых постах. При этом в
бюрократической иерархии официальные посты и реальная степень влияния
на принимаемые решения часто не совпадают. Именно поэтому за
расстановкой сил на ключевых постах и степенью их влияния на
руководство, даже включая лиц, официально не входящих в номенклатуру,
так пристально наблюдают участники процесса лоббирования.
Таблица №10. Методы лоббирования, оказавшиеся наиболее
широко распространенными в условиях нашего государства
Методы
%
Использование системы аргументаций в виде
деклараций,
меморандумов, петиций, альтернативных программ и т.п.·············
13
Участие в подготовке и принятии
социально–конституционных
актов···········································································································
24
Предложение
взятки················································································
43
Использование каналов личных связей с
влиятельными людьми.
80
Выступления в СМИ и научных
конференциях···································
26
Влияние через политические партии и
общественные
организации·······························································································
16
Митинги и
забастовки···············································································
18
Использование аналитических и
информационных структур···········
10
Создание лоббистских организаций на основе
корпоративного
интереса·····································································································
14
Организация выездных посещений регионов и
предприятий
должностным
лицом················································································
Вторым по значимости методом или механизмом лоббирования
определенными группами своих корпотативных интересов является
предложение пресловутой взятки тем или иным должностным лицам. Так
считают 43% опрошенных экспертов. Такому положению дел способствует,
наряду с коррумпированностью правоохранительных структур, психология
"временщиков" государственных чиновников.
Третьим по популярности методом лоббирования в Казахстане, по мнению
экспертов, являются выступления членов лоббистских группировок в СМИ и
на научных конференциях. Подобной точки зрения придерживаются 26%
опрошенных экспертов. В тех случаях, когда методы "коридорной игры" не
приносят необходимого результата, лоббисты применяют консультационные
услуги, касающиеся помощи в правильном размещении необходимой
информации, вырабатывают и устраивают различные кампании в "подшефных"
СМИ, организуют частные договоренности относительно дальнейшей
стратегии лоббирования приоритетных интересов в них. При этом в
условиях сегодняшнего Казахстана расчет идет не на влияние через
общественное мнение, которое давно уже никто не воспринимает всерьез и
не боится, а как канал доведения информации до руководителя и создания
у него впечатления большой общественной значимости той или иной
проблемы.
Четвертым в иерархии основных методов лоббирования, получивших
наибольшее распространение в Казахстане, является участие лоббистов в
подготовке и принятии социально-конституционных актов. Так считают 24%
экспертов. Такая разновидность методов лоббирования может быть названа
"традиционной" и в основном направлена на воздействие на
представительную власть. В законодательном органе, в котором возможно
существование множества политических комбинаций, от лоббистов требуется
умение быстро маневрировать или активно сопротивляться, а не пассивно
сидеть в обороне и торговаться об условиях сдачи на милость
Правительства. Однако опыт Казахстана показывает нам не только
преобладание тактики "пассивного выжидания" в Парламенте страны, но и
нахождение его на переферии активной лоббистской деятельности в жизни
республики вообще.
Следующими по своей значимости методами лоббирования, по мнению
экспертов, являются митинги и забастовки, влияние через политические
партии и общественные движения. Приверженцами такого взгляда являются,
соответственно, 18 и 16% задействованных экспертов. На сегодняшний день
митинги и забастовки как механизмы влияния на принятие властями
соответствующих решений не носят массового и перманентного характера. А
политические партии и общественные движения пока еще не стали реальными
участниками процесса принятия решений как в законодательной, так и в
исполнительной системе власти и, следовательно, не играют пока решающей
роли в процессе лоббистской деятельности в Казахстане, где лидирующее
положение занимают "профессиональные" лобби.
Последние строчки в перечне наиболее распространенных методов
лоббирования в Казахстане занимают использование аналитических и
информационных структур, организация выездных посещений регионов и
предприятий должностным лицом. Так считают, соответственно, лишь 10 и
6% экспертов. Тем не менее, уже сейчас прослеживается четкая тенденция
формирования у различных лоббистских групп собственных или заказных
аналитических и информационных центров.
Вследствие того, что лоббизм является атрибутом любого демократического
общества он должен иметь соответствующие эффективные методы своего
функционирования, учитывающие местную специфику каждой страны. Анализ
результатов экспертного опроса показал, что, по мнению экспертов,
такими методами могут и должны стать, в первую очередь, участие в
подготовке и принятии социально–конституционных актов, влияние через
политические партии и общественные организации, выступления в СМИ и на
научных конференциях. На них указали, соответственно, 56, 49 и 45%
опрошенных экспертов. (См. табл. №11)
Таблица №11. Какие методы лоббирования являются наиболее
эффективными в построении демократического общества
Методы
%
Использование системы аргументаций в виде
деклараций,
меморандумов, петиций, альтернативных программ и т.п.················
31
Участие в подготовке и принятии
социально–конституционных
актов··············································································································
56
Использование каналов личных связей с
влиятельными людьми···
15
Выступления в СМИ и научных
конференциях·····································
45
Влияние через политические партии и
общественные организации.
49
Митинги и
забастовки··················································································
4
Использование аналитических и
информационных структур·············
28
Создание лоббистских организаций на основе
корпоративного
интереса·······································································································
28
Организация выездных посещений регионов и
предприятий
должностным
лицом···················································································
Наименее популярными методами лоббирования для построения
демократического общества в Казахстане, по мнению экспертов, должны
стать митинги и забастовки, организация выездных посещений регионов и
предприятий должностным лицом. За них высказалось, соответственно, лишь
4 и 8% опрошенных экспертов.
Меру необходимости других методов лоббирования для построения в
Казахстане демократического общества можно определить по приведенной
таблице. В целом, можно сказать, что взгляды респондентов на этот счет
едины и соответствуют, как нам кажется, всем "демократическим канонам"
функционирования цивилизованного процесса лоббирования.
2.3. Степень влиятельности региональных лобби
На сегодняшний день в Казахстане наблюдается жесткая
централизация всего его внутреннего устройства. Вплоть до последнего
времени в бывшей казахстанской столице и крупнейшем городе республики -
г. Алматы - определялось все: от концепции внешней политики до правил
уличной торговли в любом отдаленном провинциальном городке. Все
политические перипетии, происходящие в Центре, и процессы принятия
важнейших государственных решений, как правило, происходят помимо
участия в них регионов. При этом во многих регионах местные акимы и
областные маслихаты демонстрируют порой полное единодушие практически
по всем вопросам, а вся их политическая активность сводится лишь к
редким наездам в Центр на различного рода совещания. Так, по 10 из 12
выделяемых направлений государственной политики, за исключением
промышленной и аграрной, абсолютным лидером экспертами признан г.
Алматы. (См. табл. №1, рис. №1 приложения) Что же касается
Астаны - новой столицы Казахстана, - то вероятнее всего она
превратиться в реальный Центр страны лишь в первой четверти ХХI века.
В настоящее время Алматы достаточно прочно держит под своим
контролем финансовую систему, силовые структуры, определение внешней
политики и внешнеэкономическую деятельность. Так, подавляющим, по
мнению экспертов, является преобладание г. Алматы в
банковско-финансовой, кадровой, информационной, правовой,
инвестиционной, внешнеторговой сферах, политике в отношении среднего и
малого предпринимательства, науки и образования, заметным - влияние на
социальную политику и политику децентрализации.
Отсутствие политической активности регионов Казахстана на
общегосударственном уровне заменяется их определенным влиянием на
отдельные направления государственной политики. При этом лоббистские
формирования в регионах создаются как отраслевые объединения. Борьба
идет за те же финансовые средства, которых всегда не хватает как у
республиканского бюджета, так и регионального. Так, в отношении
определения промышленной политики наиболее влиятельными областями
экспертами признаны Карагандинская, Восточно-Казахстанская,
Жезказганская и Павлодарская. Аграрной направленностью специализации
объясняется влиятельность в данной сфере Акмолинской, Костанайской и
Южно-Казахстанской областей.
Второй по влиятельности среди регионов на процесс принятия
решений экспертами единогласно признана Южно-Казахстанская область.
Вторые позиции она занимает в кадровой, аграрной, инвестиционной,
банковско-финансовой сферах, политике в отношении среднего и малого
предпринимательства, внешнеторговой и научно-образовательной политике,
на третьем месте по влиянию на социальную, информационную и правовую
политику.
Следует отметить также Карагандинскую и Алматинскую области,
которые в общем итоге занимают, соответственно, 3 и 4 позиции по
степени влиятельности на различные направления государственной
политики.
Так, Карагандинская область, по мнению экспертов, лидирует по
влиянию на промышленную политику, является второй в формировании
социальной политики и правовой реформы и третьей - в
банковско-финансовом, научно-образовательном и информационном
направлениях.
Алматинская область занимает вторые позиции в информационной
политике и продвижении правовой реформы, третьи - во внешнеторговом
секторе и политике среднего и малого предпринимательства, четвертые - в
кадровой политике.
Таким образом, можно заключить, что наиболее влиятельным на
процесс принятия решений является Южный регион, три области из которого
входят в четверку лидеров.
В целом, на сегодняшний день от политической нестабильности на
региональном уровне Казахстан спасает то, что его регионы не
заинтересованы в получении большей свободы, нежели они сейчас имеют.
Кроме того, в Казахстане не существует каких-либо противоречий
статусного порядка между Центром и областями. Несмотря на то, что в
Казахстане есть области, дающие основной приток налоговых поступлений в
республиканский бюджет, они тем не менее финансово достаточно сильно
зависят от Центра.
В будущем определенную угрозу политической стабильности
Казахстана на региональном уровне может представлять создание сильных
региональных лобби, которые будут формироваться по сугубо
территориальному признаку. Пока основным предметом внимания
региональных лобби являются сугубо экономические проблемы, однако
нельзя исключить того, что завтра они, объединившись, выдвинут
политические требования центральному правительству Казахстана.
Отраслевые лоббистские структуры неразрывно связаны также и с
региональными лобби. К примеру, в связи с быстрым развитием
нефтегазового комплекса на западе Казахстана в данном регионе
значительно окрепли позиции промышленно-финансового лобби. Во многом
это обусловлено тем, что основной поток инвестиций направлен именно в
нефтегазовую отрасль и она является на сегодняшний день главным
гарантом подъема экономики Казахстана в будущем.
Активизация региональных лобби в Казахстане обусловлено не только
наличием в том или ином регионе страны промышленно-хозяйственных
комплексов, но и перманентной, скрытой борьбой между различными
родственно-клановыми (родовые) группами. Это привело к тому, что весь
государственно-политический аппарат управления на сегодняшний день
представляет собой персонифицированную патронатно-клиентную систему.
Успех в политической карьере, приобретение достаточно высокого
социального статуса и, следовательно, доступ к материальным благам во
многом определяются принадлежностью и вхожестью того или иного человека
в ту или иную родственно-клановую группировку. В то же время, благодаря
установленным негласным и неформальным "правилам игры",
патронатно-клиентарная система позволяет сохранять в обществе баланс
сил и избегать различных политических катаклизмов.
Наряду с отраслевыми и региональными лобби, на принятие решений в
органах государственной власти нередко влияют банковско-финансовые
круги и отечественные предприниматели. Едва появившись на политическом
горизонте в первые годы независимости, они постепенно начают
приобретать реальные контуры политических субъектов. В качестве примера
может послужить тот факт, что за последние 1-2 года ряд бывших крупных
бизнесменов перешли на государственную службу, заняв там руководящие
должности. Однако, справедливости ради следует отметить, что
отечественные промышленно-финансовых группы пока очень сильно зависят
от исполнительских структур власти и открыто не могут диктовать свои
условия, т.к. находятся еще на стадии накопления необходимых ресурсов.
Пройдет еще не один год пока они саккумулируют достаточно средств,
встанут "на ноги" и смогут учавствовать самостоятельно в большой
политике.
Наряду с уже сложившимися, на стадии формирования находятся
лоббистские группировки, которые пытаются возродиться после падения с
политического олимпа, и лоббистские структуры, создающиеся с нуля. По
мнению экспертов, к ним относятся прежде всего проправительственные
структуры сторонников реформ и силовые структуры, пользующиеся
определенной поддержкой со стороны власть предержащих. Набирают силу
также различные неправительственные организации в лице
научно-производственных объединений (НПО) и Ассоциации
неправительственных некоммерческих организаций.
За последние 2-3 года образ активных лоббистских группировок
стали приобретать различные оппозиционные общественно-политические
движения и организации, среди которых ведущие позиции занимают
общественное движение "Азамат", движение "Республика", Конфедерация
свободных профсоюзов и группа "Новое поколение". В Парламенте страны,
по мнению экспертов, несколько активизировала свою деятельность
депутатская группа "Ауыл", выражающая интересы сельского населения. В
защиту женских прав часто выступает женское движение "Лиана".
Полиэтничный характер населения Казахстана обусловил появление
множества протолоббистских группировок этнической направленности, среди
которых наиболее активную позицию в недавнем прошлом занимали такие
общественные организации как республиканское общество "Казак тили",
славянское движение "Лад", казачество и другие националистические
группировки.
На сегодняшний день в Казахстане практически потеряли былую
власть структуры военно-промышленного комплекса (ВПК) и строительства,
практически провалились на местный уровень аграрный комплекс и тяжелое
машиностроение.
В целом же, необходимо отметить, что указанный экспертами
перечень активных лоббистских структур не достаточно полон и ни в коей
мере не претендует на всеохватность. Тем не менее, думается, что в нем
представлены, главным образом, те лоббистские группы, которые были в
последние годы на слуху и уже успели так или иначе проявить себя в
политике, в лоббировании корпоративных интересов.
Заключение
В Казахстане начиная со времен обретения независимости и по
настоящее время происходит смена корпоративных лоббистских структур. В
данной статье автор не ставил своей целью описать сегодняшние
лоббистские группы, их лидеров, наличия у них средств воздействия на
социально-экономическое и политическое положение в стране. Главной
результат заключается в том, что на основании полученного материала
стало возможным сделать определенные выводы относительно того, в какой
стадии находится процесс осознания различными слоями населения своих
интерсов, а также определить степень их дифференциации и интеграции,
многообразия и широты. Повседневная практика свидетельствует, что более
важным является определение необходимых путей и механизмов, которые бы
способствовали "цивилизации" института лоббизма в Казахстане.
В ближайшем будущем функционирование в стране полноценного
цивилизованного лоббизма, учитывающего местную специфику, будет
зависеть от того, как скоро будет создана должная законодательная база.
При этом совсем не обязательно разрабатывать и принимать Парламентом
страны конкретный Закон о лоббистской деятельности. Достаточно было бы
принять блок законов, которые бы регулировали лоббистскую деятельность
косвенным образом. Это легализует всякую лоббистскую деятельность в
рамках закона и придаст гласность политическому процессу.
Для дальнейшего хода процесса лоббирования в конструктивном русле
немаловажное значение имеет активное наращивание опыта парламентской
деятельности. В частности, целесообразно в законодательном порядке
отработать и внедрить в практику парламентской деятельности механизм
его взаимодействия с различными лоббистскими командами. Это усилит
законодательную власть в принятии своих решений и ограничит всесилие
исполнительной власти, чье действие станет более открытым для контроля.
Наибольшая и упорядоченная представленность интересов различных
слоев населения возможна лишь при полноценной партийной системе. В этой
связи, задачей ближайшего будущего является завершение процесса
партогенеза и превращение политических партий в центры влияния на
государственную власть. Это расширит круг активных участников
политического процесса и будет способствовать формированию
политического плюрализма в Казахстане.
Формирование конструктивной оппозиции позволит, наряду с другими
факторами, создать необходимый противовес сильной исполнительной
власти, что обусловлено всем ходом политического процесса в
постсоветском Казахстане и спецификой конституционного строя нашего
государства.
Как во многих развитых странах, субъектам лоббирования
целесообразно было бы отработать неформальные методы и средства
регулирования своей деятельности. Создание негласных "правил игры"
позволит избежать крайне негативных последствий для всего института
лоббизма, вплоть до его полной дезорганизации и "перехода на
нелегальное положение".
На сегодняшний день успех любого субъекта политики во-многом
зависит от наличия при нем "команды аналитиков", т.е. от активного и
адекватного использования ими потенциала "мозговых центров" в лице
государственных и частных информационно-аналитических структур. Кроме
того, создав здоровую конкурентную обстановку между последними,
общество будет иметь возможность выбора в получении той или иной
информации и консалтинга при решении любой конкретной проблемы.
Подытоживая сказанное, можно заключить, что в современных
условиях лоббизм в Казахстане зацвел еще более пышным цветом, чем в
советскую эпоху. При этом в своих конкретных проявлениях, наряду с теми
чертами, которые были характерны для него в прошлые годы, он приобрел и
целый ряд новых.