ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

Глава 3

Земская идея в России
и современное местное самоуправление

В.Ф. Абрамов

І. Краткая история идеи и института земств

Самоуправление в России вот уже несколько столетий связано с земской идеей - идеей народности, власти, исходящей от земли, от народа. Подвижность восприятия земства несколькими поколениями российских мыслителей и политиков отражает такую особенность земства, как его пограничный, переходный характер, его положение на стыке самых различных явлений и процессов.
Понятие “земство” появилось в российском политическом лексиконе задолго до 1864 г. Уже начальные века российской истории свидетельствуют о формировании представлений о единстве “земли русской”. Однако отношение к “земле” в тогдашней системе ценностей не заняло того места, какое отводилось отношениям родства. В Х веке “земля” мыслилась как определенная территориально-политическая целостность. В период образования централизованного государства термин “земский” носил характер общегосударственный, а не местный. В XV-XVI вв. термин “земяне” обозначал совокупность местных жителей с присущими им местными интересами. Земская реформа Ивана IV была призвана заменить в местном управлении назначаемых из центра чиновников представителями местного общества и тем самым положить конец злоупотреблениям кормленщиков. Заботой о судьбе всей России была проникнута деятельность “земских ополчений”.
ХVII в. объявил войну реформам ХVI столетия. Воеводы (коронные чиновники) вытеснили “выборных людей” и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Созданные Петром I губернии явились не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма. Совет ландартов носил узкосословный характер. Реформа 1719 г. уничтожила и ландартские коллегии, ввела взамен центральные; во главе всех административно-территориальных единиц были поставлены чиновники, назначаемые центром. Так сложился тип административного государства. Попытки Петра упорядочить российскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Уже к концу жизни Петр I учреждает выборную должность “земского комиссара”, который выбирался дворянами на один год. Однако комиссары вскоре утратили свою независимость от администрации. Та же участь постигла и “земские избы” в городах, которые были преобразованы по западноевропейскому образцу в “магистраты”.
Реформы в области местного управления при Екатерине II оставили более глубокий след. Комиссии для обсуждения местных нужд подготовили важные законодательные акты - “Учреждения о губерниях” и Городовые Положения. При Екатерине появляются “земские суды” и “земская полиция”, “Приказы общественного призрения”, “земские повинности”, самоуправление получают дворянство и городские сословия. “Земство” отождествляется с организацией жизни “по правде и совести”, когда справедливость достигается через гармонию системы сословных интересов. С тех пор земская идея постоянно присутствовала во всех российских реформах. Содержание ее постоянно развивалось. Правда, сами реформы Екатерины II постигла та же участь, что петровские ландарты и земских комиссаров.
При Александре I в “Предварительном положении о земских повинностях” впервые в законодательном порядке уясняется понятие “земство” и определяется отношение его к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбывались на местах.
С отменой крепостного права в 1861 г., стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве.
Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной, а эта последняя - с хозяйственной деятельностью. До введения земств в стране существовало только сословное самоуправление. Однако теперь впервые создавалось всесословное самоуправление - самоуправление гражданское: земство выбиралось гражданами, а не корпоративными объединениями.
В 1864-1917 гг. были проведены три земские реформы (1864, 1890 и 1917 гг.). Все они преследовали цель децентрализации управления. До февраля 1917 г. на местах существовали две системы управления: 1) государственное управление по принципу “сверху-вниз” и 2) местное самоуправление “снизу-вверх”. Земская система не была основана на принципе соподчинения (этим земское устройство и отличалось от бюрократического). Земские учреждения включали в себя распорядительный орган (земское собрание) и исполнительный (земская управа). При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.
Жизнеспособность и дееспособность земств обеспечивалась прежде всего их самоуправлением. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, стремившейся всячески ограничить их компетенцию, несмотря на бесконечные ограничения и придирки, земства сами выбирали руководящие органы, сами определяли направление своей деятельности, подбирали и обучали кадры. Взяв на себя соответствующий круг специфических социально-экономических функций, земства по-существу восполнили прорехи системы государственных установлений, обеспечивая те сферы общественной жизни, которые оказались непосильными для бюрократических структур. На протяжении более чем пятидесяти лет земское общинное начало противостояло этим структурам. Личный состав органов земства не принадлежал к профессиональному чиновничеству (так как исполнял свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения). Поэтому в земство шли за работой, а не ради карьеры. Земская деятельность обеспечивала выход избыточной политической энергии социально-активных представителей образованного общества, удовлетворяла их потребность в деловом общении с людьми своего круга и несла определенный альтруистический заряд.
Земские учреждения решали практические задачи местного значения. К февралю 1917 г. насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности - народное образование, здравоохранение, культурно-просветительная работа, пожарно-страховое и дорожные дела, сельское хозяйство, ветеринария, пути и средства сообщения, продовольственное дело, статистика и т.п. Земства, по сути, “освободили” (вытеснили) органы государственной власти от решения многих местных проблем. Принципиальной основой земского самоуправления явилось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Так ломалась строгая корпоративность российского общества и складывалось общество граждан. Земства, с их этикой компромисса на основе конкретных дел, являлись одним из важнейших факторов развития страны, сохранения ее как единого целого. Во многом под влиянием земств менялась и природа власти в России.
Весной 1917 г., после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла в руки земств. Однако наделение земских органов несвойственными им функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего - принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение большевиками в 1918 г. 1
Муниципальное (городское) хозяйство вместе с муниципальным знанием до начала ХХ в. находилось в России в полном пренебрежении. Главное общественное внимание в области местного самоуправления уделялось земству как высшей форме самоуправления, в которой либералы видели зародыш конституционного строя. Муниципальное законодательство (Положения 1870 и 1892 гг.) не давало особых надежд на возможность культурной работы в области городского самоуправления, хозяйства и благоустройства. Некоторый интерес к муниципальным вопросам проявился в связи с торгово-промышленным оживлением в городах и первыми шагами парламентской деятельности в Государственной Думе. На более твердую почву муниципальная наука попыталась встать в 1922-27 гг. Однако все благие намерения муниципалов во главе с Л.А.Велиховым остались неосуществленными.
На этой исторической развилке на многие десятилетия разошлись пути российского государства и западных демократий в устройстве власти на местах. Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного “социализма” земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей.

ІІ. Не может ли местное самоуправление быть многослойным?

Распад системы советов в конце 1993 г., новая Конституция Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” открывают путь к воссозданию местного самоуправления в России. В этом процессе нужно творчески использовать земский опыт 2 . На сегодняшний день только та модель местного самоуправления, которая основана на отечественном опыте, может оказаться наиболее плодотворной.
На мой взгляд, сегодня есть один принципиальный вопрос, который непосредственно связан и с земством, и современностью. Это вопрос о единицах или уровнях местного самоуправления в современной России. Проблема эта существовала в России до 1917 г., она существует и сейчас. Сначала обратимся к истории, а затем рассмотрим современное положение.
Земское положение 1864 г. сразу же создало два уровня или две самоуправляющиеся единицы - губернское земство и уездное земство. Более мелкие единицы - волостное и сельское общества получили самоуправление раньше (в 1861 г.) при освобождении крестьян. Волостное и сельское самоуправление были основаны на сословном начале, эти единицы были чисто крестьянскими. Такой характер реформы 1861 г. вполне может быть оправдан как отсутствием в то время в государстве учреждений, которые могли бы принять на себя заведование новыми делами, так и необходимостью полностью разъединить вчерашних властителей и подвластных, чтобы фактически обеспечить свободу последних. Однако очень скоро выяснились все неудобства такого сословного разъединения местных обывателей. И с тех пор вопрос о всесословных мелких единицах не сходил с очереди.
Всесословностью этих единиц вопрос еще не исчерпывался. Условия земской организации и земской деятельности настоятельно требовали, чтобы всесословные мелкие единицы были поставлены в князь А.И.Васильчиков, который, приводя Ст. 7 Положения 1864 г., запрещающую земским учреждениям вмешательство в дела общественных учреждений и властей, пишет, что это “вмешательство, напротив, должно быть узаконено и положительно предписано и что земская организация в том именно и состоит, чтобы определять, со всевозможной точностью, взаимное действие и соотношение между этими двумя органами внутреннего управления” 3 . Необходимость в исполнительных органах на местах заставляет как земские, так и административные учреждения обращаться к содействию волостных властей, и волость, как считает Васильчиков, силою вещей становится общей исполнительной инстанцией для всех ведомств. Та же сила вещей, по его мнению, приводит к постоянному соприкосновению с волостным управлением частных землевладельцев, которые, однако, в состав волости не входят, и эта ненормальность должна быть устранена окончательным их слиянием.
О всесословной мелкой единице говорит и В.П.Безобразов, причем таковой единицей, по его мнению, должен стать приход 4 .
В сочинениях других авторов затрагивается при этом все тот же вопрос об отношениях органов самоуправления к администрации. Так, по мнению К.Ф. Головина, должностное лицо, стоящее во главе всесословной волости, должно быть ближайшим местным органом и общего управления, исполняя полицейские функции, и земского 5 . Что же касается сельского общества, то оно, как считает Головин, должно остаться крестьянским, но под известной опекой волостного начальства. Волостной начальник утверждается губернатором, по его усмотрению, из кандидатов, избираемых уездным земским собранием.
Барон П.Л.Корф предлагал полностью упразднить волость, возложив обязанности волостного управления на сельское, в котором участвуют при известных условиях и представители других сословий 6 .
Г.А.Евреинов полагает мелкой самоуправляющейся единицей сделать приход, а кроме того, уезд разделить на участки, причем стоящие во главе их правительственные должностные лица будут в то же время и органами, исполняющими постановления земских собраний 7 .
Вопрос всесословной волости обратил на себя внимание самих земств уже вскоре по введении Положения 1864 г. К началу 70-х годов относятся два ходатайства о введении всесословных волостных выборов (Харьковского уездного земского собрания) и об учреждении всесословной волости как менее крупной земской единицы (Херсонского губернского земского собрания) 8 . Но с особенной силой этот вопрос был выдвинут земствами в начале 80-х годов, в ответ на соответствующий циркуляр министра внутренних дел. Многие земства указывали при этом на крайне печальное положение крестьянского самоуправления 9 , органы которого - волостные правления превратились в низкие административные учреждения, бесполезные для крестьян, но крайне обременяющие их расходами.
Однако, все земские проекты 80-х годов признают необходимым сохранить особое крестьянское сословное самоуправление, и некоторые даже сохраняют всю его систему, а другие подчиняют органы крестьянского самоуправления надзору земских учреждений. Третья группа земских проектов оставляет крестьянское самоуправление лишь для сельского общества, высказываясь за слияние всех сословий в более обширной единице, которой должна стать, по мнению одних, волость, а других - приход.
В числе новых мотивов в пользу всесословной волости правительственной комиссией в 80-е годы выдвигается идея о “привлечении всех умственных и нравственных сил населения к участию в управлении волостью” и уничтожении отчужденности крестьянского населения от других сословий. Костромское губернское земство указывает на слишком большую величину и разнообразие местных условий уезда, вследствие которых он не может быть единственной земской единицей на всем этом пространстве. При этом, одни земские проекты находят, что всесословная волость должна быть самоуправляющейся единицей, организованной по тому же образцу, как уездные и губернские земские учреждения; другие проекты не наделяют волость самоуправлением, а подчиняют ее как низшую земскую единицу уездным земским учреждениям; наконец, третьи ставят во главе волости лицо, принадлежащее к администрации 10 .
Кахановская комиссия проектировала заменить крестьянскую волость единицей исключительно административной, охватывающей все население данной местности во главе с избираемым уездным земским собранием и утверждаемым администрацией “волостелем”, состоящим на государственной службе, и оставить всесословное, отличное от крестьянской поземельной общины, сельское общество 11 Меньшинство комиссии, отстаивавшее начало сословности, предполагало сохранить крестьянскую волость наряду с делением уезда на участки, подведомственные участковым начальникам, в круг обязанностей которых входит надзор за волостным управлением (этот проект осуществился впоследствии - см. закон о земских начальниках 1889 г.).
В защиту всесословной мелкой единицы выступает в начале 80-х годов и А.Д.Градовский. По его мнению: “В формах сословной волости крестьянский мир всегда будет придавлен силами местной бюрократии. С другой стороны, без всесословной мелкой единицы земские учреждения всегда будут бессильны и никогда не будут в состоянии удовлетворять своему назначению” 12 . Только с учреждением такой единицы, как считает Градовский, будет достигнута “действительная связь между всеми классами местного населения, т.е. действительная всесословность местных выборных учреждений. Уезд должен сделаться как бы федерацией союзных мелких всесословных единиц; тогда он сам получит настоящее общественное значение” 13 .
Среди проектов всесословной волости были и такие, которые имели целью поднять значение поместного дворянства. К ним относятся некоторые из вышеприведенных, а также проект, представленный в С.-Петербургское дворянское собрание в 1873 г., но не встретивший там поддержки 14 .
Интерес к вопросу о мелкой единице чрезвычайно возрос в начале 1900-х годов. Вопрос этот поднимался как в комитетах о нуждах сельскохозяйственной промышленности, так и в земских собраниях и съездах, а также в прессе и литературе.
Заметное влияние на развитие этого вопроса оказали постановления, принятые Московским агрономическим съездом 1901 г. 15 . Съезд констатировал, что существующее отношение земских учреждений к крестьянскому самоуправлению ненормально, так как во-первых, многие земские повинности лежат только на крестьянах и, органы крестьянского самоуправления в качестве агентов администрации оказывают услуги лицам всех сословий; лица же других сословий, не неся таких повинностей и расходов, требуемых исполнением административных функций, в тоже время терпят неудобства вследствие лишения их всякого участия в делах мелких территориальных единиц. Во-вторых, существующие земские учреждения не могут входить во все подробности местной жизни, их деятельность слишком разбрасывается и получает бюрократический характер заведования местными делами из центра (уездного или губернского), они отвлекаются от своих прямых общегубернских и общеуездных задач, которые очень быстро развиваются и усложняются. Наконец, в-третьих, земства лишены возможности надлежащим образом исполнять свои непосредственные задачи при отсутствии на местах земских органов.
Съезд отмечал, что учреждение мелкой земской организации и имеет целью привлечение всего местного населения к участию в заведовании делами и несении расходов мелких территориальных единиц, а также достижение более целесообразного осуществления задач как мелких, так и более крупных единиц. При этом удовлетворение ближайших местных нужд станет и более полным с увеличением притока средств в кассы мелких организаций. Кроме этих ближайших последствий, по мнению участников съезда, учреждение мелкой всесословной единицы будет содействовать развитию в населении самосознания и самодеятельности, будет иметь воспитательное значение прежде всего для крестьянства.
По вопросу о территории мелкой единицы мнения участников съезда разошлись. Большинство высказалось за разделение уезда “на земские волости с приурочением новой всесословной организации” к территории существующей крестьянской волости. Меньшинство представителей стояло за округ из нескольких волостей или за приход. Наконец, было также мнение в пользу преобразования крестьянской волости в земскую волость, а сельского общества - в приход.
По вопросу о функциях мелкой единицы агрономический съезд постановил, что она не должна нести полицейских обязанностей. Этот взгляд довольно часто встречается и в литературе того периода, мотивированный опасением, что при облечении органов мелкой единицы полицейскими функциями они подпадут под такую же зависимость от администрации, в какой находились органы крестьянского самоуправления. Поэтому мелкая единица должна быть только земской самоуправляющейся единицей, поставленной в связь с существующими земскими учреждениями.
Но раздавались и возражения. Некоторые участники съезда говорили, что слишком близкий к населению орган будет заботиться лишь о мелких повседневных интересах, “интересах своей колокольни”, что при низком уровне развития огромного большинства сельского населения передача в его руки земского дела повредит этому делу, что органы мелкой земской единицы будут находиться в полной зависимости от администрации. Поэтому учреждение мелкой земской единицы по меньшей мере несвоевременно 16 . Но такие возражения не имели серьезного значения.
Вопрос о мелкой земской единице рассматривался и на земских оппозиционных съездах. Так, на ноябрьском съезде 1904 г. было отмечено, “чтобы земские учреждения были приближены к населению путем создания мелкой земской единицы на началах, обеспечивающих их действительную самостоятельность” 17 .
Вскоре после этого съезда вопрос о мелкой земской единице был поставлен на очередь и законодательством. Так, именной Высочайший Указ “О предначертании к усовершенствованию государственного порядка” от 12 декабря 1904 г. в п.2 признает неотложным “предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах самостоятельность, и призывать к деятельности в этих учреждениях на однородных основаниях представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения; с целью успешнейшего же удовлетворения потребностей оного образовать сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведыванию делами благоустройства на местах, в небольших по пространству участках” 18 .
О мелкой земской единице заговорили и новые законодательные учреждения - Государственная дума и Государственный совет. О ней отмечалось также в правительственном сообщении 24 августа 1906 г. и декларации Совета Министров, прочитанной в Государственной думе второго созыва, в которую затем правительством был внесен ряд законопроектов по земской реформе. Однако после созыва III Думы эти проекты были взяты МВД обратно и подвергнуты переработке в Совете по делам местного хозяйства 19 . МВД затем внесло в Государственную думу проекты Положений о поселковом и волостном управлении.
Итак, на протяжении более чем сорока лет в законодательстве, земствах, литературе, а в 1900-е гг. и на различных совещаниях, съездах и комитетах непрестанно вырабатывались проекты, имеющие целью урегулировать отношения административных учреждений к земским и земских к крестьянским. Поэтому, с приходом к власти Временного правительства, в первую очередь, выдвинулась задача создать повсеместно именно волостное земство, как “основу нового свободного государственного устройства”. И, согласно Закону 21 мая 1917 г., волостные земства вводились в 43 староземских губерниях. Особыми законами волостные земства, как и вообще все земские учреждения были распространены повсюду, на всей местности России.
В результате общая земская организация представляла к октябрю 1917 г. следующее устройство: 1) волостное земство; 2) уездное земство; 3) губернское земство; 4) земские союзы и товарищества. Первые три земские единицы были обязательные, последняя - добровольная. Следует отметить и тогда, как и прежде, земская организация не строилась на принципах соподчинения. Так, волостное земство не было подчинено уездному, а уездное - губернскому. Этим земское самоуправление и отличалось от бюрократического строя. В земском строе все единицы являлись лишь соработниками. Лишь в некоторых отношениях, например, волостное земство зависело от уездного. Ни о какой советской иерархии здесь речи быть не может.
Советы народных депутатов вплоть до 1993 г. остаются “вертикалью”, строящейся по принципу “сверху-вниз”. Поэтому о них вряд ли целесообразно говорить как об органах местного самоуправления в подлинном смысле этого слова.
В части 1 Статьи 131 Конституции Российской Федерации 1993 г. закреплена следующая норма о единицах местного самоуправления: “Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”.
В проекте Конституции РФ по состоянию на 3 июня 1993 г. была следующая формулировка этой статьи 20 :
“Местное самоуправление в городах, районах, селах и других территориальных единицах гарантируется.
Местное самоуправление осуществляется в границах территориальных единиц, установленных в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах.
Изменение территориальных пределов местного самоуправления допускается только с согласия населения соответствующих территориальных общностей, определенного путем референдума.
Для осуществления местного самоуправления с учетом национального и этнического состава населения могут создаваться национальные районы и другие национально-территориальные образования.
Национально-территориальные единицы образуются на основании федерального закона, принимаемого по согласованию с соответствующим субъектом Федерации”.

Приведенная выше норма Конституции (имею ввиду, ч.1 Ст. 131) появилась в большей части из-за неясности будущего административно-территориального устройства России (судьба районов, сельсоветов и т.п.). Как член Конституционного совещания и принимавший участие в рабочей группе по доработке проекта Конституции РФ (далее - условно “группа Филатова”) 21 могу только подтвердить, что противников многоуровневой системы местного самоуправления тогда по-сути и не было. Более того, было единодушие реализовать земские подходы - территориальный и многоуровневый принципы организации местного самоуправления в России.
Вошедшая в новую Конституцию РФ норма о единицах местного самоуправления родилась 27 октября 1993 г. на утреннем заседании рабочей “группы Филатова”.
Приведу лишь ряд высказываний членов рабочей группы (они же - члены Конституционного совещания) по этому вопросу 22 :
А.Я. Слива (тогда - председательствовал на заседании рабочей группы вместо С.А.Филатова; заместитель начальника Государственно-правового управления Администрации Президента России; потом - председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы I созыва; в 1997 г. - представитель Президента России в Совете Федерации): “Человек живет не в районе, он живет в городе, поселке или селе на территории района. Это однозначно. Там, где он живет, там и местное самоуправление. Все остальное - это несколько иное. Поэтому если мы пойдем на введение таких понятий, как городские и сельские (а можно сказать: “и иные”) поселения (есть такие образования переходного типа), если мы на это пойдем, то мы, во-первых, признаем существующее, а применительно к конституционному тексту и законодательному тексту мы откроем новое в этом смысле. И весь мир говорит, что в основном две разновидности местного самоуправления существуют (с внутренними разновидностями): городское и сельское. Другого ничего нет. Это естественно. Поэтому можно прямо сказать, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских и иных поселениях. Потом субъекты определят места непосредственно” [подчеркнуто мною - В.А.].
… Наша запись не должна закрывать, а, наоборот, как бы должна открывать дорогу к совершенствованию административно-территориального устройства внутри субъектов, чтобы мы не поставили препон. Это очень опасно.
А что там будет - уезды, сельские общины, волости и т.д. - мы сказать не можем…”
Е.М. Ларионов (тогда - заместитель Председателя Верховного Совета Республики Саха (Якутия). “Мы должны исходить прежде всего из практики. У нас существуют города, районы, поселки, села и другие территориальные единицы. Когда мы говорим четко: “в городах, районах, поселках, селах и других территориальных единицах”, тут учитываются все национальные различия и так далее. Это самая емкая, хорошая формулировка…”
Б.С. Эбзеев (Судья Конституционного суда Российской Федерации): “…самоуправление у нас все-таки носит территориальный характер. И мы говорили … не о сельсовете. Мы как раз говорили с территории сельсовета в свое время. И поэтому - территория района. Да, разумеется, вся эта территория района. И должна остаться именно территориальная единица, поскольку я не уверен, что теперь вообще существует административная территориальная единица. Это уже в прошлом, когда сельсовет входил в систему органов государственной власти…”
Т.Г. Морщакова (Судья Конституционного суда Российской Федерации): “… Конечно, самоуправление осуществляется внутри территориальных единиц - здесь я голосую за то, что он [Б.С.Эбзеев - В.А.] сказал, двумя руками. Но другая сторона, где я не могу с ним согласиться, заключается в следующем. Мы пока с вами не готовы к тому, чтобы дать точное название тех территориальных единиц, которые будут существовать, и дать обозначение тех территориальных единиц, в которых население захочет организовать самоуправление. Конечно, это будут решать субъекты Федерации - как организуется эта территория. Правильно, в отношении каждой единицы самоуправления решение должно приниматься индивидуально. И здесь надо согласиться с Анатолием Яковлевичем [А.Я.Слива - В.А.]. Это именно будет решаться в будущем. И поэтому оставить тот текст, который предложен в третьей части, невозможно: мы закрепляем нечто ныне действующее, что дальше будет развиваться и скорее всего не сохранится в том виде, в каком мы сейчас это представляем.
Действительно, это будут решать субъекты и решать индивидуально. Единственное, что мы можем закрепить, это два признака, что речь идет о самоуправлении на территории и что речь идет о самоуправлении населения, живущего на этой территории, только в двух, ныне имеющихся у нас видах: городской либо сельской. И более ничего мы с вами не можем закрепить. Иначе все будет закрыванием, так сказать, дороги”.
Члены рабочей группы по доработке текста Конституции РФ тогда справедливо полагали, что общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии с основными положениями Конституции, должны быть отражены в федеральном конституционном законе 23 . При этом, опять таки, было общее желание, чтобы этот закон был разработан с учетом отечественного опыта местного самоуправления.
Что же на самом деле получилось?
В основе президентского законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления полностью лежал поселенческий принцип организации местного самоуправления, рассматривающий в качестве объекта и субъекта местного самоуправления население мест компактного проживания. В основе же второго законопроекта (части депутатов Государственной думы I созыва во главе с И.Муравьевым) - территории городов, поселков в границах городской или поселковой черты строго в соответствии с существующим административно-территориальным делением.
Гражданский Кодекс Российской Федерации для обозначения субъектов местного самоуправления вводит термин “муниципальное образование”. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определил понятие “муниципальное образование” как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (Ст. 12). Законом гарантирована добровольность вхождения поселения в состав более крупных муниципальных образований, предусмотрена возможность установления территорий муниципальных образований в границах районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других территориальных единиц с учетом местных особенностей.
Таким образом, федеральным законом допускается поселенческий принцип организации местного самоуправления, единые муниципальные образования. Вряд ли, сужение Ст. 131 Конституции РФ до мест компактного проживания в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” оправдано. Известно, что власть на местах наиболее эффективна, если она строится по району, на территориях (волость, уезд и губерния). Свидетельством чему может послужить отечественный земский опыт. Законодатели и в этом вопросе, не разобравшись в российской специфике, в основном копируют Европейскую хартию.

ІІІ. Заключение

В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление определяется как “самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций” (Ст. 2). В соответствии со статьей 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление как выражение власти народа в современной России составляет одну из основ конституционного строя. Местное самоуправление - это первичный уровень народовластия.
В чем же отличие местного самоуправления от государственного управления? Во-первых, это различие в характере власти. Государственная власть есть власть суверенная, верховная, которая сама себя может реформировать. Органы же местного самоуправления являются властью подзаконной, то есть действуют в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Во-вторых, это - разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, то есть ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Как правило, к ведомству местного самоуправления относятся дела местного хозяйства и, прежде всего, социального плана, а также некоторые общегосударственные дела, которые государство по закону возлагает на него. В-третьих, местное самоуправление должно иметь самостоятельные источники финансирования. В-четвертых, местное самоуправление строится на ограниченных территориях. В-пятых, местному самоуправлению всегда сопутствует выборный принцип - обязательно наличие представительного или распорядительного органа. Приведенные признаки, наиболее характерные, общепризнанные и существуют в большинстве государств мира.
Что же дает наличие правильно организованного местного самоуправления государству и в целом обществу? Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованных в успешной деятельности последних. Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всему государству, а не оттягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами как собственному делу. В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами. И, наконец, последнее, местное самоуправление является серьезной подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только теоретически, но и из живой общественной практики.
Все эти преимущества местного самоуправления были присущи российским земствам. Вот почему основой для издания подлинного самоуправления может стать опыт российского земства, получившего мировое признание и доказавшего свою эффективность. Этот опыт, принципы организации и деятельности земских учреждений должны быть изучены и критически осмыслены заново с позиции решения проблем сегодняшнего дня.
Следует при этом отметить, что земский опыт представляет интерес не только для возрождения традиций местного самоуправления, но и шире - для определения наиболее эффективных методов развития современной отечественной демократии.
Оптимизация государственного управления в современной России требует создания такой модели местного самоуправления, которая открывала бы возможности для развития личной инициативы и активного участия граждан в различных сферах общественной и хозяйственной жизни на местах. К сожалению, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” не вполне отвечает этим требованиям, не открывает возможности для создания подлинного самоуправления в России. Нужен федеральный конституционный закон об основах местного самоуправления в Российской Федерации, где в полной мере должен быть учтен отечественный опыт местного самоуправления, и прежде всего организация и практика российских земств.