Дальний Восток России – историческая родина 17 коренных малочисленных народов. Общая их численность в 1989 году составляла 63,360 человек. В Хабаровском крае сосредоточено большинство нанайцев, ульчей, орочей, негидальцев, половина нивхов и удэгейцев, значительная часть эвенов и эвенков, всего 23,484 человека. В Магаданской области и Чукотском автономном округе основу аборигенного населения (20,929 чел.) составляют чукчи, эвены, эскимосы, чуванцы и юкагиры. На Камчатке живут коряки, ительмены, эвены, чукчи и алеуты, их общая численность 12,329 чел. На Сахалине 2,869 аборигенов: нивхи, эвенки, ороки, нанайцы. В Амурской области аборигенное население почти исключительно представлено эвенками – 1,882 чел. В Приморском крае живут удэгейцы, нанайцы и тазы, всего 1,867 чел.*1
В ХХ веке в жизни народов Дальнего Востока произошли глубокие и неоднозначные изменения. Наиболее плодотворным для их этнокультурного развития было второе советское десятилетие (1927-1937), когда, провозглашенное в Декларации прав народов России (1917 г.) “свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп”, стало осуществляться на практике с учетом традиций и исторического опыта этих народов, в формах, доступных для их понимания, и главное – при активном участии самого населения.
В основе национальной политики государства на этом этапе лежал этнический (национально-территориальный) подход, суть которого заключалась в том, что каждому элементу национальной структуры общества (нации, народности, племена, этнографические группы, национальные группы, национальные меньшинства) должна была соответствовать и национально-государственная структура. Поскольку уровень политического, экономического и культурного развития народов, входивших в состав СССР, был к тому времени весьма различным, то и в их национально-государственном устройстве предусматривалась соответствующая иерархия: союзная республика, автономная республика, автономная область, национальный округ. Для народов, относящихся по принятой классификации к племенам, этнографическим и национальным группам, не “доросших” еще до собственного государственного устройства, предусматривалось создание национально-территориальных образований – национальных районов и национальных Советов. По мере ликвидации политической, экономической и культурной отсталости такие народы со временем могли рассчитывать на более высокий статус в национально-государственном устройстве.
Народы Дальнего Востока вначале именовались в официальных документах по разному: “туземцы”, “племена, населяющие северные окраины”, “народности и племена северных окраин” и т.п. В середине 1920-х гг. все они вошли в законодательно закрепленный список из 26 народов, которые, в силу их малой численности, особого характера традиционных занятий и образа жизни, а также низкого уровня социально-экономического развития, были выделены в особую группу. За ней на долгие годы закрепилось название “малые народности Севера”. Тем самым в национальной структуре государства появилась еще одна ступень, заместившая такие категории как племена и этнографические группы. На иерархической лестнице в национальной структуре “малые народности Севера” стояли за “просто” народностями, после них шли национальные группы и этнические меньшинства. Столь высокое статусное положение этой весьма немногочисленной группы народов можно объяснить особенностями их этногенеза. В отличие от национальных групп и этнических меньшинств все они формировались как этнические общности на местной, аборигенной основе, были исконными, коренными жителями.
Выделение малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в особую иерархическую ступень было обусловлено, разумеется, не только этим, но и во многом идеологическими и политическими соображениями. К середине 1920-х гг. в СССР вынуждены были расстаться с иллюзиями о скорой революции в странах Западной Европы. Взоры теперь все более обращались к азиатскому континенту, к странам и народам Востока, стоявшим на пороге мощного антиколониального движения. В этих условиях было исключительно важно продемонстрировать преимущества социализма перед капитализмом в деле ликвидации отсталости угнетенных народов. В этом отношении малочисленные, стоящие на низших ступенях общественного развития, народы представляли собой прекрасный объект для грандиозного социального эксперимента, призванного продемонстрировать миру животворную силу идей социализма. Успехи в некапиталистическом развитии народов Севера должны были стать особенно впечатляющими на фоне неблагополучной ситуации, в которой находились тогда аналогичные народы на Западе и прежде всего в США.
Начало эксперимента было вполне удачным. В системе государственного управления был создан специальный орган (Комитет Севера), который должен был координировать все работы среди малочисленных народов. Им была оказана большая экономическая помощь, предоставлены значительные льготы, приняты экстренные меры по борьбе с голодом, эпидемиями, началось создание органов самоуправления. Для девяти народов Дальнего Востока была разработана письменность, на родных языках началось обучение в школах, издавались газеты, работали национальные театры, появилась национальная литература.
В сфере ликвидации политической отсталости этнический подход у народов Дальнего Востока удавалось соблюдать далеко не всегда. Расселение большинства народов было весьма дисперсным, выделить каждый из них в самостоятельное национально-государственное или национально-территориальное образование оказалось невозможным. Особенно много проблем возникло на юге региона, где к тому времени уже сформировалось многочисленное славянское население и аборигенные народы жили вперемежку с переселенцами. Тем не менее, к началу 1930-х годов на Дальнем Востоке были созданы четыре национальных округа, 11 национальных районов, несколько десятков национальных советов, в функции которых входила защита национально-культурных интересов местного населения.*2
Следует иметь в виду, что национальные районы, за редким исключением, не были административными единицами в обычном понимании этого слова. Созданные на основе этнического признака, они, в отличие от административных районов, объединяли не территорию с ее населением, а этнически однородное население с традиционно сложившейся территорией расселения. Компетенция исполнительных органов национальных районов (тузриков) распространялась исключительно на коренное население, они не распоряжались природными ресурсами территории, им не были подотчетны организации и предприятия, действующие на территории, у них не было собственного бюджета. Несмотря на эти существенные ограничения их создание сыграло определенную роль в подъеме национального самосознания аборигенных народов, способствовало их этнической консолидации.
Здесь следует сказать, что советское государство, проводя среди народов Дальнего Востока комплекс важных и нужных мер по ликвидации их отсталости, так никогда и не смогло избавиться от синдрома этноцентризма. Их общество никогда не рассматривалось как самоценное и самодостаточное, традиционная культура народов Дальнего Востока и на государственном и на бытовом уровне всегда воспринималась как “примитивная”, “отсталая”. Главной целью советской политики в отношении народов Дальнего Востока была их интеграция в социалистическое общество. В этом отношении она ничем не отличалась от политики японского правительства по отношению к айнам или правительства США по отношению к индейцам.
Стремление к ускоренной интеграции малочисленных народов отчетливо проявилось уже во второй половине 1930-х годов, когда у руководства страны сложилось убеждение о необходимости ускорения процесса сближения и слияния “социалистических наций”. В соответствии с этим тезисом, закрепленном и в новой конституции СССР, началась “упрощение национальной структуры”. Если в 1926 году первая советская перепись зафиксировала в стране 194 национальности, то в 1939 году – менее 100.*3 Вместе с “исчезнувшими” народами с этнополитической карты страны начинают исчезать национальные округа, национальные районы, национальные советы. Приоритетным направлением в работе органов власти становится безоговорочное подчинение интересов отдельных наций общегосударственным задачам. Всякое проявление национального самосознания, стремление сохранить родной язык и культуру встречались с большим подозрением, рассматривались как проявление национализма.
В результате такой политики пострадали все народы бывшего СССР, но особенно пагубно сказалась она на народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. В силу своей малой численности они не могли противостоять тотальному огосударствлению национальной жизни. В результате у них стали быстро нарастать национально-культурные, социальные, экологические проблемы. Особенно заметно это стало со второй половины 1960-х годов в период укрупнения и реорганизации национальных колхозов, ликвидации “неперспективных” поселений. Административно-командная система, нуждающаяся в предельно централизованных единообразных структурах, чем дальше, тем больше игнорировала потребности национального развития. Возобладал ведомственный, бюрократически усредненный подход, который сказывался во всем – от размещения производительных сил до проблем языка, образования и культуры.
Нерешенность многих проблем национального развития больших и малых народов страны в условиях демократизации общественной жизни, острого кризиса тоталитарной власти во второй половине 1980-х годов привело к возникновению в стране массовых национальных движений, в том числе и среди малочисленных этносов. Повсеместно стали создаваться общественные организации, ставящие своей задачей национальное возрождение своих народов. Под этим понятием принято рассматривать изменение основных параметров социального бытия этноса. Как составная часть более общего процесса формирования гражданского общества, эта проблема актуальна для всех народов России. В рамках ее решения предстоит преодолеть характерное для советского общества отчуждение человека от власти, собственности и национальной культуры (языка, традиций, религии, истории и т.п.).
Главным принципом национального возрождения должен стать принцип единства традиций и прогресса. Прогресс, как известно, осуществляется через модернизацию существующих политических, экономических и социальных структур. В ХХ веке повсеместно сложилось убеждение, что прогресс – это переход от традиционного общества к индустриальному. Но именно ХХ век показал, что модернизация, отрицающая традицию, обречена на провал. Яркий пример тому нынешнее состояние малочисленных народов Дальнего Востока России. Насильственно навязанный им переход к урбанизированному обществу, радикально изменивший традиционный образ жизни, разрушивший национальную обособленность и этническое своеобразие, и стал в конечном счете главной причиной их современных проблем. С аналогичными проблемами столкнулось в 1950-е годы в результате политики терминации индейское население США. Не менее яркий пример и судьба айнов в Японии.
Национальное возрождение применительно к народам Дальнего Востока имеет свои особенности. Наибольшую актуальность в современных условиях имеет для них эколого-экономический аспект. Вырубка лесов, загрязнение водоемов промышленными отходами, деградация оленьих пастбищ создали реальную угрозу существованию традиционных отраслей хозяйства, а следовательно и самих малочисленных этносов.
Сохранять этнос – значит прежде всего сохранять присущие ему черты хозяйственной жизни. Зарубежный и отечественный опыт убедительно свидетельствуют, что народы, традиционное хозяйство которых сохраняет свои определяющие позиции в системе жизнеобеспечения, лучше сохраняют и все другие элементы традиционной культуры – язык, пищу, средства передвижения, особенности семейно-брачных отношений, хозяйственно-бытовой уклад и др.
Общественность страны, ученые, сами малочисленные народы активно обсуждали различные варианты защитного механизма, способного, если не полностью нейтрализовать, то хотя бы ослабить негативные последствия промышленного воздействия на природно-экологическую среду. К началу 1990-х годов такие подходы были в основном определены и получили правовое обеспечение. В 1989 г. Верховный Совет СССР принял постановление “О неотложных мерах экологического оздоровления страны”, в котором предусматривалось закрепление за коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока специальных территорий, не подлежащих отчуждению под промышленное освоение. Тем самым было положено начало новому подходу к проблемам национального развития этих народов – территориальному.
Главная особенность нового подхода состоит в создании благоприятной среды для жизнедеятельности коренных малочисленных народов на принципах самодеятельности и самообеспечения, в создании условий для саморазвития национально-социальных образований народов Севера, возникших в последние годы – родовых общин, национальных предприятий и т.п. На практике это означает проведение такой политики, которая при сохранении государственных гарантий, существующих компенсаций и приоритетов малочисленных народов была бы в состоянии заложить на новых рыночных основах базу будущего прочного саморазвития северных территорий. Главная роль в жизнедеятельности малочисленных народов отводится традиционным отраслям хозяйствования – оленеводству, пушному, рыбному и морскому зверобойному промыслам, клеточному звероводству, заготовке и переработке пищевого, лекарственного и технического дикорастущего сырья, которые обеспечивают основную занятость и являются главным источником доходов коренного населения.
Наиболее отчетливо территориальный подход к решению этнических проблем малочисленных этносов проявился в указе Президента РФ “О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера”. Органам исполнительной власти на местах предписывалось определить в местах проживания и хозяйственной деятельности аборигенов территории традиционного природопользования, которые не могут быть отчужденны под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием, передать бесплатно общинам и семьям малочисленных народов в пожизненное наследуемое владение, либо в аренду оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья.*4
Указ Президента РФ способствовал более активному решению проблем традиционного природопользования на местах. В 1992-1993 гг. во всех краях и областях Дальнего Востока были разработаны и приняты “Временные положения” о статусе территорий традиционного природопользования (ТТП). При их разработке учитывались местные условия, состояние межнациональных отношений в регионах. Сказалось, безусловно, и отношение к этим проблемам со стороны местной законодательной и исполнительной власти. В Приморье, Магаданской и Амурской областях серьезное неприятие во властных структурах встретила сама идея организации таких территорий. Особенно непримиримыми противниками оказались различные ведомства до того бесконтрольно распоряжавшиеся природными ресурсами. Обладая громадным влиянием в местных органах власти, им удалось в ряде случаев серьезно затормозить реализацию положений указа президента.
Несмотря на различие подходов к определению статуса территорий традиционного природопользования, у принятых “Положений” много общего, продиктованного содержанием президентского указа. Повсеместно подчеркивается тезис о недопустимости отчуждения ТТП под промышленное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. В этой части “Временные положения” приближаются к букве и духу международной конвенции, предусматривающей право коренных народов устанавливать и осуществлять контроль над своим экономическим, культурным и социальным развитием в соответствии с собственными приоритетами и системой ценностей.
Являясь нормативными документами, берущими под правовую защиту экономические интересы малочисленных этносов, “Временные положения” предусматривают преимущественное право народов Дальнего Востока на использование природных ресурсов ТТП. Вместе с тем, учитывая особенности системы расселения аборигенов в различных краях и областях, смешанный в национальном отношении состав сельских поселений, известную напряженность в межнациональных отношениях, в ряде случаев, от этого принципа сделаны некоторые отступления. Так, “Временное положение” Приморского края устанавливает, что право приоритетного использования ресурсов ТТП распространяется и на граждан других национальностей, если традиционные отрасли хозяйства являются для них основным источником жизнеобеспечения. Во “Временном положении” Магаданской области приоритетное право оговорено конкретным перечнем народов, проживающих к настоящему времени в области (эвены, эвенки, чукчи, коряки, ительмены, камчадалы, эскимосы, кереки, юкагиры, ульчи, чуванцы, ненцы, удэгейцы, ессейские якуты), подчеркивается также, что приоритетное право народов Севера распространяется лишь на поверхностные возобновляемые ресурсы.
Характерная особенность всех “Временных положений” состоит еще и в том, что территория традиционного природопользования передается малочисленным народам не в собственность, а в бесплатное пользование, в т.ч. в пожизненное наследуемое владение, а также в аренду. В последнем случае, как это предусмотрено в “Положении” Амурской области, арендаторами могут быть лишь члены ассоциаций, предприятий и организаций из числа народов Севера, а срок аренды не может быть больше 25 лет.
Более разнообразны в “Положениях” подходы к определению субъектов права на территорию традиционного природопользования. В Приморском крае и Камчатской области основными пользователями ТТП признаются общины – совокупность семей малочисленных народов, проживающих в границах одного или нескольких населенных пунктов и объединенных традиционным хозяйственно-бытовым укладом. Общины создаются на добровольных началах, регистрируются районными администрациями и являются юридическими лицами. В камчатском “Временном положении” кроме того специально подчеркивается, что выделы земель на ТТП для отдельных граждан вообще не допускаются. С согласия общины может быть выделена территория только для отдельных семей. Раздел ТТП возможен лишь в случае раздела общины.
В других “Временных положения” понятие субъектов земельного права трактуется более широко. Ими признаются отдельные граждане из числа малочисленных народов, совхозы, колхозы, всевозможные товарищества, кооперативы, частные семейные предприятия, фермерские хозяйства и т.п. Правда, в Магаданской области такое право распространяется лишь на тех из них, которым в установленном порядке присвоен статус “национальное предприятие”.
Здесь мы сталкиваемся с двумя принципиально разными подходами к решению проблемы ТТП. В первом случае речь идет о попытках возрождения общинного землепользования, характерного для народов Севера в прошлом и не потерявшего своей привлекательности до настоящего времени. Во втором – во главу угла поставлены формы землепользования фактически сложившиеся в последние десятилетия, а также обусловленные нарождающимися рыночными отношениями.
Как нам представляется, в современных условиях предпочтительнее было бы общинное землепользование. Оно лучше отвечает психологии коренных народов, задачам национального возрождения аборигенных этносов, открывает больше возможностей для укрепления этнического единства, организации действенной системы самоуправления, дает дополнительные гарантии неприкосновенности ТТП. Хорошо известно, что отнять землю у отдельных семей и граждан, государственного или кооперативного предприятия гораздо легче, чем у коллективного владельца, а в том, что такие попытки могут быть вполне реальными, убеждают многие статьи принятых “Временных положений”.
Мощное давление различных ведомств на депутатский корпус и администрации краев и областей Дальнего Востока в процессе подготовки документов не могли не отразиться на их содержании. “Временные положения” не лишены противоречий и компромиссов. Им свойственны недоговоренности, расплывчатые формулировки, допускающие многозначность толкования отдельных статей. Показательно в этом отношении “Положение” Амурской области. Вынужденные следовать в русле президентского указа, его авторы с самого начала продекларировали, что ТТП является неотъемлемым достоянием коренного населения, проживающего на данной территории, и без его согласия не подлежит отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием. Однако, уже через несколько строк этот фундаментальный тезис приобретает совсем другой смысл. В статье 1.5, в частности, говорится, что вопрос о предоставлении земельных участков на ТТП под объекты, затрагивающие интересы коренных народов Севера, решаются не ими самими, а местными Советами народных депутатов с учетом итогов референдума. При этом совершенно неясно, о каком референдуме идет речь – то ли среди народов Севера, в чьих интересах создаются ТТП и чьим достоянием они являются, то ли среди всего населения района. В последнем случае референдум и вовсе бессмыслен, поскольку народы Севера в общей численности населения районов Амурской области занимают десятые доли процента.
Еще более откровенно выхолащивается суть документа в статье 2.3, где прямо говорится, что заготовку древесины для районного, областного и республиканского потребления, а также на экспорт разрешает областная администрация с согласия опять же не народов Севера, а Советов. Чтобы хоть как-то замаскировать уши лесозаготовителей, торчащие из этой статьи, в нее включена фраза о том, что подобная заготовка осуществляется “в целях укрепления экономики предприятий и организаций коренных малочисленных народов Севера и для нужд внутреннего потребления этих народов”.
Откровенные лазейки для игнорирования воли и интересов малочисленных народов в отношении ТТП содержатся и в других документах. В Охинском и Ногликском районах Сахалинской области разработчики включили в “Положения” статью о том, что “объявление территории традиционного природопользования не влечет за собой изъятия занимаемого участка или водного объекта у основных землепользователей”. Другими словами, подлинными хозяевами ТТП по прежнему признаются пресловутые ведомства – лесные, рыбные, нефтяные и т.п.
Разработчики “Временного положения” в Магаданской области пошли еще дальше, предусмотрев “принудительное изъятие государством частично или полностью земель на ТТП с возмещением причиненного ущерба и упущенной выгоды”. Чтобы хоть как-то смягчить восприятие этой статьи, авторы оговорились, что принудительное изъятие “осуществляется под контролем Ассоциации малочисленных народов”. Большего абсурда придумать невозможно.
В целом можно констатировать, что при подготовке “Временных положений” о ТТП повсеместно наблюдалось упорное стремление сохранить в руках местных органов власти рычаги управления природными ресурсами ТТП, не допустить их перехода под контроль малочисленных народов, и, следует признать, что это во многом удалось во всех краях и областях Дальнего Востока.
Не менее сложно шло на Дальнем Востоке и само формирование территорий традиционного природопользования. По формальным признакам эта работа завершена пока только в Хабаровском крае и Сахалинской области, где ТТП определены во всех районах проживания малочисленных народов. В Хабаровском крае таких территорий 42 общей площадью 40 млн. гектаров; 2 млн. 350 тыс. гектаров оленьих пастбищ и охотугодий закреплено за аборигенами на Сахалине. Получили в пользование промысловые угодья национальные предприятия, общинные и семейные хозяйства на Камчатке и в Магаданской области. Упорное нежелание решать эти вопросы демонстрирует администрация Приморского края и Амурской области.
Практика показывает, что в ряде мест к выделению ТТП подходят весьма своеобразно. Так, территорией традиционного природопользования объявлен весь Тугуро-Чумиканский район в Хабаровском крае, большая часть Ногликского на Сахалине. Такие решения выглядят, безусловно, весьма эффектно, но иначе как формальными их не назовешь. Они позволяют красиво отчитаться о выполнении Указа Президента, ничего не меняя в реальной жизни аборигенов.
Принимая решения о создании ТТП, местные администрации зачастую склонны рассматривать их лишь как дополнительный механизм по обеспечению экологической безопасности. Но ведь это далеко не единственная их функция. Главное предназначение ТТП – способствовать созданию благоприятной среды для жизнедеятельности коренных малочисленных народов на принципах самодеятельности и самообеспечения. Жизнь убедительно показала, что для решения их разнообразных проблем нужны не новые льготы, а благоприятные условия для самостоятельного развития. Основой такого развития и должна стать ТТП. В этом своем качестве она должна отвечать определенным требованиям: быть достаточной по площади; располагать соответствующими природными ресурсами, способными обеспечить необходимое социально-экономическое развитие; обладать определенным историко-культурным потенциалом, восприниматься как малая Родина, как земля предков. Последнее особенно важно, ибо без нравственного, этического заряда подлинное национальное возрождение невозможно.
К сожалению, такими качествами обладают очень немногие закрепленные территории. Под ТТП выделяют участки малопригодные для этих целей – труднодоступные, с низкой плотностью промысловых животных, нередко уже сильно нарушенные лесной, горнорудной, нефтяной промышленностью. Вот всего лишь один пример. Нижне-Пронговская территория традиционного природопользования в Николаевском районе Хабаровского края занимает площадь 149 тыс. га. Расположена она в бассейнах удаленных рек Хузи, Мы и Мотня. Хозяйственно-возможная добыча на этой территории невелика: 60 соболей, 500 белок, 10 лисиц, 20 норок, 2 выдры, не более 30 колонков, 8 лосей и 5 медведей. В реках нерестится лосось, в связи с чем промысел его здесь не рекомендуется. В небольших количествах возможна лишь добыча ленка и хариуса. На территории практически нет ягодников, имеющих промышленное значение, ресурсы других дикоросов также незначительны и заготовки их с учетом труднодоступности угодий экономически не выгодны. Совершенно очевидно, что организация промыслового хозяйства здесь потребует больших затрат. Предполагаемая прибыль, по оценке проектировщиков, вряд ли их окупит. И это далеко не единственная такая территория.
В целом можно констатировать, что формирование ТТП происходило в 1991-1993 гг. в основном как политическая акция. Исходя из сложившейся тогда этнополитической ситуации, ставилась весьма ограниченная задача – закрепить за малочисленными народами территории не подлежащие промышленному освоению. Как продукт эпохи демократического романтизама идея ТТП целиком и полностью разделила судьбу молодого российского фермерства. На рубеже 1980-1990-х годов очень многим казалось, что достаточно отдать российскому крестьянину землю и через два-три года все проблемы будут решены. Нечто подобное случилось и с идеей ТТП. Их создание не было подкреплено комплексом мер по развитию традиционного хозяйства, не разработаны механизмы социально-экономического развития территорий, особенности экологической политики, формы управления природными ресурсами и контроля за их эксплуатацией. Многие заложенные во “Временные положения” о статусе ТТП принципы не выдержали проверки временем. Реальная практика создания и эксплуатации ТТП привела к возникновению ряда новых институтов, не предусмотренных “Временными положениями”, вызвала существенную трансформацию многих установлений. Формы природопользования на таких территориях нередко противоречат их природоохранному назначению. Назрела настоятельная необходимость существенной корректировки концепции территорий традиционного природопользования.
Как нам представляется, в ее основе должна лежать идея устойчивого развития. Начало формирования такой идеи, как известно, относится к середине 1980-х годов. В 1992 году она получила единодушную поддержку конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро и рассматривается с этих пор международным сообществом как магистральный путь развития в ХХI веке.
Устойчивость развития имеет в виду развитие общества и следовательно не может рассматриваться как чисто экологическая задача, а выступает в совокупности трех основных измерений: социальных, экономических и экологических. При этом природопользование понимается как область пересечения (взаимодействия) трех сфер: экологической (окружающей человека природной среды), экономической (материально-производственной деятельности человека) и социокультурной (самого человека и его духовной деятельности). Совершенно очевидно, что такая область пересечения может существовать лишь в виде компромисса этих трех составляющих.
Применительно к территориям традиционного природопользования устойчивое развитие означает организацию рационального, в самом широком его смысле, пользования всеми видами природных ресурсов ТТП, а также их полифункциональность,*5 сочетающую в себе три основных подхода: социально-экономический, экологический и этнокультурный. Остановимся подробнее на каждом из них.
Социально-экономический подход предполагает социально-экономическое обустройство ТТП. Утвердилось мнение, что для решения проблем малочисленных этносов достаточно отнести к ТТП лишь земли, пригодные для ведения традиционного хозяйства. Из этого принципа исходят, в частности, все “Временные положения” о статусе ТТП. Да и в проекте федерального закона об основах статуса коренных малочисленных народов право аборигенов на таких территориях планируется распространить только на поверхностные ресурсы. Но природные ресурсы для традиционного хозяйства почти повсеместно сильно истощены и вряд ли смогут обеспечить жизненные потребности всего населения. К тому же и потребности у народов Дальнего Востока сегодня весьма различны. Что даст такая территория весьма многочисленной части коренных жителей, которая не хочет работать в традиционных отраслях?
Необходима не просто территория, с которой могут прокормиться два-три десятка рыбаков, охотников или оленеводов. Нужен новый этнохозяйственный комплекс, способный удовлетворить весьма разнообразные трудовые и профессиональные интересы всех жителей. Его необходимо признать в качестве особого сектора государственной экономики со своими органами управления. Государство и его субъекты должны признать свою ответственность за дальнейшее развитие этого сектора. С этой целью необходимо сформировать государственный заказ на продукцию промыслово-оленеводческого хозяйства коренных малочисленных народов, разработать и внедрить механизмы кредитования, льготного налогооблажения, ценовой политики, стимулирующих развитие традиционных отраслей хозяйства.
В основе такого комплекса должна лежать, безусловно, традиционная модель природопользования, но с более глубокой, нежели в этнической традиции аборигенов, переработкой сырья и с более полным вовлечением в хозяйственный оборот различных видов ресурсов. Как показывают отдельные исследования, потенциальные возможности товарного производства с использованием “нетрадиционных” недревесных ресурсов на Дальнем Востоке могут быть очень перспективны.
Основными направлениями хозяйственной деятельности на ТТП кроме оленеводства, охоты, рыболовства, морского зверобойного промысла могут и должны стать заготовки пищевого, лекарственного, технического растительного сырья с учетом их глубокой переработки, производство деликатесной и экологически чистой пищевой продукции, в т.ч. в мелкой расфасовке, пошив меховой одежды и обуви, выпуск сувенирной продукции, научный и экологический туризм, производство природоохранного назначения – рыборазведение, лесовосстановление и т.п. На основе оценки природно-ресурсного потенциала территорий, анализа экономической эффективности и экологической безопасности возможны также другие элементы хозяйственной структуры: деревообработка, производство строительных материалов, разработка минерального сырья, биотехнология и др.
Создать такой комплекс в короткое время невозможно. Для этого необходимо коренное обновление материально-технической базы традиционного хозяйства: разработка и внедрение новых технологий, мобильных линий и агрегатов, обеспечивающих повышение эффективности традиционных отраслей, глубокую переработку на месте рыбы, мяса и мясопродуктов, кожевенно-мехового, пантового и эндокринно-ферментного сырья, дикоросов и лекарственных растений. Некоторый оптимизм в этом отношении внушает Программа развития экономики и культуры народов Севера до 2005 года, принятая недавно правительством. Она впервые в российской практике предусматривает опережающее развитие производственной базы традиционного хозяйства. Планируется 65-70 % всех капиталовложений направить на создание производств по переработке продукции традиционных отраслей.
Территориям традиционного природопользования нужна не только соответствующая производственная но и социальная инфраструктура с устойчивым электроснабжением, средствами связи, развитой дорожной сетью и транспортным обслуживанием. Становится очевидным и то, что на ТТП должны быть выделены по крайней мере три функциональные зоны: заповедная, традиционного труда и промышленного развития. Главное предназначение последней – способствовать полнокровному социально-экономическому развитию территории, поскольку только за счет традиционной экономики в обозримой перспективе невозможно обеспечить необходимый уровень социально-экономического развития. Кроме того, она должна предоставлять альтернативные формы занятости той части, весьма уже многочисленной, коренных народов, профессиональная подготовка которой уже не вписывается в сферу традиционного труда.
Экологический подход основан на признании того, что ТТП считается одним из видов охраняемых территорий страны, поскольку по своему определению выполняет функции охраны биоразнообразия как на экосистемном, так и видовом уровнях и тем самым обеспечивает экологически устойчивое развитие экономики. Вследствие этого сохранение ТТП должно рассматриваться как самоценная с точки зрения охраны природы задача, а затраты на создание и обустройство ТТП относиться к расходам по охране окружающей среды.
Экологический подход применительно к территориям традиционного природопользования, расположенным на юге Дальнего Востока (Приморский и Хабаровский края, Амурская и Сахалинская области), имеет свои особенности. Практически все существующие здесь ТТП являются абсолютно лесными территориями. Их облесенность составляет до 85-95 %. Совершенно понятно, что состояние всех без исключения биологических ресурсов на таких территориях полностью зависит от состояния лесов.
Постоянство и неистощительность пользования биологическими ресурсами лесных территорий может быть реальным только при осуществлении этого принципа по отношению к самим лесам. Однако большинство лесов ТТП имеют статус 3 группы, а это практически исключает возможность реализации в них постоянство и неистощительность пользования, поскольку размеры лесозаготовок и в значительной степени их организация и технология реально определяются потребностями и возможностями лесозаготовителей. Действующая система определения расчетной лесосеки не обеспечивает постоянства и неистощительности пользования. Достаточно вспомнить хотя бы тот факт, что только за последние 50 лет безвозвратно утеряно более половины дальневосточных кедровников, не менее истощительной является и нынешняя эксплуатация ельников и ясеневников.
Чтобы природно-ресурсный потенциал лесных ТТП мог служить основной базой их устойчивого развития, необходимо изменить статус лесов ТТП, способ расчета размеров главного пользования и принцип реализации “расчетной лесосеки”, а также пересмотреть правила рубок главного пользования применительно к лесам ТТП, исключить применение лесо- и средоразрушающих технологий лесозаготовок.
Первым шагом в изменении статуса лесов ТТП должен быть их перевод в первую группу государственного лесного фонда независимо от их современной принадлежности и установлением, в пределах 1 группы, новой категории защитности лесов – “леса территорий традиционного природопользования малочисленных народов Севера и Дальнего Востока”. В дальнейшем возможно придание лесам ТТП статуса самостоятельной 4-й группы.
В лесах ТТП кроме запасов ценной древесины сконцентрирован уникальный по видовому составу и запасам набор недревесных ресурсов леса, в том числе пищевых, лекарственных, технических видов флоры и фауны. Основной ресурсопользовательской составляющей концепции устойчивого развития лесных ТТП является становление многоцелевого природопользования с равномерным распределением нагрузок на разные виды ресурсов леса. При этом чем меньше нагрузка на древесные ресурсы и шире использование недревесных ресурсов животного и растительного происхождения, тем ближе такое природопользование к традиционному.
В этой связи неотложной становится задача сплошной сертификации возобновляемых ресурсов ТТП по составу, структуре и продуктивности природных комплексов, что позволит определить их экологический и ресурсный потенциал, а в оценочном балансе дать ответ на главный вопрос – сможет ли конкретная территория обеспечить себя за счет глубокой переработки имеющихся ресурсов и в каких объемах потребуется для этого государственная поддержка. Проведение такой сертификации, кстати, предусматривается Федеральной целевой программой “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года”, утвержденной Правительством РФ в сентябре 1996 г. К сожалению, экономическая ситуация в стране в настоящее время такова, что эти планы в ближайшие годы смогут так и не осуществиться, что не раз уже бывало в российской практике.
Этнокультурный подход отражает объективно существующую нерасторжимую связь этнической культуры и производственной деятельности в сфере традиционного хозяйства, в силу чего выделение ТТП в пользование коренных малочисленных народов должно рассматриваться как соблюдение их неотъемлемых прав и решающая помощь в сохранении этих народов в качестве носителей уникальных культурных традиций. В этом отношении ТТП и особенно ее заповедная зона – своего рода “неделимый фонд” этнической общности, эталон природной среды, в которой сформировался этнос. Здесь должна быть запрещена всякая хозяйственная деятельность, несущая в себе угрозу природной среде (нерестилища, кедровники, места обитания редких и исчезающих животных, птиц и растений, природные объекты, воспринимаемые коренным населением как национальные культурно-историчекие памятники и т.п.). Такая зона может стать центром традиционных культур, объектом международного туризма.
И в заключение о еще одном важном аспекте проблемы – управлении природными ресурсами ТТП, создании механизма, регулирующего взаимоотношения ее жителей и экономических структур, действующих на территории. В основе такой системы управления должно лежать признание сельской (территориальной) общины как института хозяйственной автономии и природопользования. Именно она должна стать единственным субъектом пользования (владения) ТТП. Реально существующие сегодня так называемые “родовые”, семейные общины, национальные предприятия, кооперативы типа АЗОТ и т.п., как показывают последние исследования,*6 являются прежде всего хозяйственными предприятиями и в силу этого не могут быть органами самоуправления коренных малочисленных народов и органами контроля за использованием природных ресурсов ТТП.
Территориальная соседская община в конце ХIХ, начале ХХ веков являлась основной формой социальной организации малочисленных народов Дальнего Востока. В рамках общины протекала вся хозяйственная и общественная жизнь этих народов. Семьи, составлявшие общину, владели определенными участками охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ. Восстановление сельских (поселковых) общин, имеющих в своем распоряжении закрепленные охотничьи, рыболовные угодья и оленьи пастбища, в качестве основной формы самоуправления позволит возродить у коренных малочисленных народов интерес к традиционной хозяйственной деятельности, будет служить важным стимулом их дальнейшего этнического развития.
Самоуправляющейся сельской (территориальной) общине коренных малочисленных народов должны принадлежать хозяйственно-распорядительные функции по отношению к природным ресурсам, она должна определять формы их эксплуатации. Сегодня эти функции сосредоточены в руках различных ведомств, районных администраций, которые не заинтересованы в развитии этнического природопользования. Как следствие – переэксплуатация природных ресурсов со стороны молодого агрессивного предпринимательства в условиях слабого государственного контроля и недостаточной общегражданской культуры.
Учитывая специфику значимости лесных ресурсов для жизнеобеспечения малочисленных народов, в лесах ТТП необходимо организовать специализированные лесхозы, а при малой площади ТТП – специализированные лесничества, а в краевых и областных управлениях Федеральной службы лесного хозяйства должны быть организованы отделы лесов ТТП. Весьма полезным было бы и создание соответствующих служб, занимающихся проблемами ТТП в краевых комитетах охраны природы.
Создание общины как формы традиционного природопользования и хозяйствования малочисленных народов – лишь первый шаг на пути решения более сложной и более важной задачи: утверждения в обществе политического и культурного плюрализма. Речь идет в частности о давно назревших вопросах федерально-территориальных взаимоотношений, обеспечении прав этнокультурных общностей. В настоящее время в основе федеративного устройства страны по прежнему лежит этнонациональный принцип. Идея национальной государственности глубоко проникла в сознание больших и малых народов. Наличие такой государственности у одних и отсутствие ее у других стало в последние годы источником серьезной напряженности в сфере национальных отношений. Достаточно актуальна эта проблема и для малочисленных народов Дальнего Востока. Этносоциологические исследования показывают: более 70 % респондентов убеждены, что наличие национально-государственных образований в той или иной форме будет способствовать более успешному решению разнообразных этнических проблем.
Национально-территориальная автономия там, где она существует, действительно играет определенную роль в сохранении этнической целостности и культурной отличительности народов, но это вовсе не значит, что это единственно возможный путь. Зарубежный опыт показывает, что местное самоуправление в состоянии решать проблемы сохранения культурных традиций ничуть не хуже, чем “социалистический федерализм”. Однако для этого органы местного самоуправления должны обладать более широкими правами, нежели нынешние сельские администрации.
Создание таких органов у народов Дальнего Востока – одна из неотложных задач, важнейшее условие сохранения их как этнических общностей. На Дальнем Востоке в этом отношении пока ничего не делается. Все ждут федерального закона, который разрабатывается в Государственной Думе уже несколько лет. Известны несколько его вариантов и все они предусматривают самоуправление малочисленных народов на основе все того же национально-территориального принципа. Речь идет по существу о возвращении к формам местного самоуправления 1920-1930-х годов – национальным районам, национальным селам и поселкам. Если такая точка зрения победит окончательно, можно не сомневаться, что это станет источником серьезного межнационального напряжения. Опросы показывают, что русское население, а оно практически везде составляет большинство, категорически не приемлет такую форму самоопределения малочисленных народов. И с этим приходится считаться.
Нам представляется, что создаваться органы местного самоуправления должны не на этнической основе. Для этого сегодня уже нет условий. За очень редким исключением народы Дальнего Востока живут вместе с русскими, украинцами, представителями других народов. Жители в таких селах независимо от их национальности тесно связаны одним образом жизни, общими хозяйственными интересами, родственными узами и фактически представляют собой единую субкультурную общность. Именно она и должна быть самоуправляющейся административно-территориальной единицей, специфической формой не национального, а территориального самоуправления (самоопределения).
Территориальное самоопределение не наделяет этнические группы национальной государственностью, а лишь приближает институты власти к запросам и интересам различных по культуре групп населения, делает их более чувствительными к нуждам и потребностям жителей определенной территории. Интересы аборигенов в таком административном образовании будут гарантированы не наличием у него национально-государственных функций, а общностью хозяйственных, профессиональных устремлений его жителей, более высокой долей аборигенов в общей численности населения.*7
Учитывая различные условия, в которых живут сегодня коренные малочисленные народы на российском Дальнем Востоке, различную степень сохранности их традиционных институтов и степень интеграции в современные политические структуры необходим дифференцированный подход к организации самоуправления малочисленных народов на основе сельской (территориальной) общины. Реальными представляются три формы общинного самоуправления: на основе совместного поселения; на основе общих занятий; на основе совместного использования территорий традиционного природопользования.
Самоуправление на основе совместного поселения целесообразно в национальных селах, численность коренных малочисленных народов в которых превышает 50% от общего числа жителей. Жители в таких селах независимо от национальности тесно связаны одним образом жизни, общими хозяйственными интересами, родственными узами и фактически представляют собой единую субкультурную общность. Именно она и должна быть самоуправляющейся административно-территориальной единицей, специфической формой территориального самоопределения всех жителей.
Самоуправление на основе общих занятий лучше подходит для крупных многонациональных поселений, в которых численность коренных малочисленных народов составляет менее 50% от общего числа жителей, а основу экономики таких поселений составляет промышленное или сельскохозяйственное производство, не связанное с традиционными отраслями или использованием природных ресурсов ТТП. Членами таких общин могут быть семьи и отдельные граждане из числа коренных малочисленных народов, а также других национальностей, если основу их экономики составляют традиционные отрасли хозяйства.
Самоуправление на основе совместного использования территорий традиционного природопользования предусматривает создание органов местного самоуправления (территориальных общин) в районах дисперсного расселения коренных малочисленных народов, когда выделение ТТП и создание органа местного самоуправления на базе одного поселения не представляется возможным из-за малой численности жителей коренной национальности, или в силу каких-либо других причин.
Сферой деятельности органов самоуправления (общин всех уровней) коренных малочисленных народов может быть: установление законов и правил, действующих на территории проживания и хозяйственной деятельности членов общины; разработка и исполнение программ культурного, экономического и социального развития членов общины, включая программы помощи малоимущим, здравоохранение, образование и т.п.; назначение представителей в разнообразные комитеты, советы и комиссии местного, районного, окружного, областного (краевого) уровней; принятие решений по использованию земель ТТП и ее природных ресурсов; заключение контрактов и соглашений с отдельными лицами и организациями, районными (сельскими) администрациями, правительствами округов, областей и краев; создание различных хозяйственных организаций (компаний, кооперативов, национальных предприятий, акционерных обществ, фермерских хозяйств и т.п.); получение кредитов, займов; введение местных налогов на использование земель ТТП и установление их размера.
Сохранение традиционных основ в образе жизни коренного населения на базе этнического природопользования и в условиях реального административно-территориального самоуправления – единственно возможный в современных условиях путь к подлинному национальному возрождению малочисленных народов.
Примечания
Национапльный состав населения РСФСР. По данным Всесоюзной переписи населения 1989 г. М., 1990. С. 8-9, 145-146, 148-151
Зибарев В.С. Советское строительство у малых народностей Севера. Томск, 1968. С.262
Мерцалов А.Н. Сталинизм и освещение прошлого //История и сталинизм. М., 1991. С.440
Статус малочисленных народов России. Правовые акты и документы. М., 1994. С. 199.
Ямсков А.Н. Территории традиционного землепользования в Хабаровском крае. М., 1996. С.19
Ямсков А.Н.Указ. соч. С.17
Тишков В.А. Стратегия и механизмы национальной политики //Национальная политика в Российской Федерации. М., 1993. С.17.