Субрегиональная политика в России

ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Глава 1

Субрегиональная политика в России –
методика анализа

Кимитака Мацузато

I. Почему важны субрегиональные субъекты власти в России?

Можно утверждать, что двухполярное представление об отношениях между органами власти в России, как и соответствующая ему лексика, например, “Москва vs. регионы” или “централизм vs. децентрализация”, устарело. Распространяется мнение о том, что государственное строительство современной России есть трехполярная величина, складывающаяся из отношений между федеральными, региональными и субрегиональными субъектами власти.

К тому же, во всемирной истории немало примеров, когда отношения между субъектами власти часто строились по принципу “объединяйся с далекими и бей близких”. Свежо в нашей памяти вспоминание о том, как в последние месяцы существования СССР М.Горбачев пытался поднять статус АССР в РСФСР, чтобы противопоставить их союзным республикам, где усиливались сепаратистские настроения. В 1992-1993 гг. Президент РФ Б.Ельцин пытался искусственно усилить позиции мэров столиц регионов - с целью создания противовеса региональным администрациям, набиравшим силу. Хотя после 1994 г. Администрация Президента стала относиться к регионам более терпимо, но и сейчас она, по крайней мере на словах, берет сторону органов местного самоуправления в случаях столкновения их интересов с интересами региональных органов власти. Например, при обсуждении проекта Федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (далее ФЗМСУ) в 1995 г. или при обсуждении проекта Налогового кодекса в 1997 г. С другой стороны, известно, что федералистски (децентристски) настроенные по отношению к Москве региональные администрации (Свердловская и Приморская администрации, правительства национальных республик и т.д.) руководят, в свою очередь, городскими и районными властями на своих территориях очень жестко, полагая, что сильное местное самоуправление способствует вмешательству Москвы во “внутренние дела” регионов¹. Рассмат- риваемые выше взаимоотношения между Федерацией, регионами и субрегионами напоминают отношения между Комитетом Европы, правительствами и субнациональными органами власти европейских стран в ходе формирования Европейского сообщества. Сложившаяся трехполярность заставляет нас перейти от лозунга “покончить с монолитом (beyond the monolith²)” к лозунгу “покончить со стереотипом регионализма (beyond the regionalism)”³.

Вторая причина нашего внимания к субрегиональным субъектам власти, заключается в том, что Россия после упразднения земств в 1918 г., самой судьбой связана с континентальной системой местного управления⁴. Ведь до сих пор значительная часть государственных функций российского государства может реализоваться на местах только путем делегирования этих функций городским и районным органам власти. Советская же система являлась крайней формой континентальной модели местного управления, которой даже теоретически отрицалось разграничение между государством и органами местного самоуправления. Когда сама жизнь заставила страну отказаться от этой крайней формы местного управления, должны были быть, даже с точки зрения логики, два варианта решения проблемы: либо перейти к более умеренной форме континентальной системы; либо сделать скачок к англосаксонской. ФЗМСУ не сделал выбор (хотя очевидна симпатия этого закона к общественной, т.е. англосаксонской модели самоуправления) и передал право выбора регионам, разрабатывающим свои законы о местном самоуправлении. Как С.Рыженков пишет (глава 5), большинство субъектов Федерации (за исключением, например, Свердловской области, г.Москва, Карельской республики и т.д.) выбрали “по привычке” континентальную, причем не очень умеренную по сравнению с прежней, форму местного управления.

С другой стороны, не следует считать тяготение к англосаксонской модели у некоторых субъектов Федерации признаком их терпимости к идее местного самоуправления. Скорее, наоборот. Как известно, в Свердловской области проводится реформа местного управления, ключевым пунктом которой является введение шести управленческих округов, возглавляемых назначенными губернатором управляющими. После реализации этой реформы государственные полномочия будут переданы в эти округа, вследствие чего функции традиционных единиц самоуправления (городов и районов) будут сведены к решению чисто бытовых проблем (таким образом реализуется “общественная модель”). Что касается, например, народного образования, то после завершения этой реформы власти городов и районов Свердловской области будут отвечать только за его хозяйственный аспект, а все остальное (учебная часть, подбор и аттестация учителей и т.д.) – прерогатива окружных властей. Это “урезание полномочий”, неожиданно, вызывает сочувствие со стороны работников городских и районных администраций, замученных проблемой задержки зарплат учителям⁵.

Однако даже в этой области до сих пор областная администрация может управлять регионом только путем делегирования государственных полномочий районным и городским администрациям. Введение управленческих округов является слишком радикальным нововведением, на пути которого будет много препятствий. Примером тому служит ситуация с назначением управляющих округами. В начале реформы областная администрация планировала назначить на посты управляющих, в основном, самых сильных и популярных из мэров городов, входящих в состав каждого округа, и последние не возражали. Но вскоре стало известно, что Конституция РФ запрещает совмещение государственной и муниципальной должностей (т.е. вступив на должность управляющего, необходимо уйти с поста мэра). Избегая перспективы “разделить судьбу” с губернатором области Э.Э.Росселем, инициатором введения управленческих округов, и предпочитая более защищенное место всенародно избранного мэра, большинство назначенцев “дали задний ход”. Таким образом, к осени 1997 г. округа уже были, но “безглавые”⁶.

Третья причина нашего научного интереса к субрегионам заключается в том, что они являются самостоятельными единицами политики. Ведь известный лозунг “местное самоуправление – школа демократии”, в основном, имеет отношение к странам с англосаксонской системой, где обязанности органов местного самоуправления ограничиваются вопросами повседневной жизни населения. Для стран с континентальной системой более адекватным представляется лозунг “местное самоуправление – сцена демократии”.

Полевые исследования, проведенные автором в районах и городах России свидетельствуют о том, что многопартийность на этом уровне, неожиданно для многих, уже в значительной степени развита. Однако нельзя считать это развитие процессом “проникновения” многопартийности из Москвы (если бы так, то этот процесс потребовал бы несколько десятилетий). Многопартийность России могла распространиться во всех уголках страны относительно быстро только потому, что формирование местных организаций общероссийских партий шло навстречу стихийному процессу перестановки элиты на субрегиональном уровне.

Районы и города – полигоны политики и управления, откуда рекрутировались руководители бывшего СССР и где они проходили ученичество, которое даже в высших эшелонах власти вспоминается со сладостно-горьким чувством. Районы и города, хотя не являются школой демократии, бесспорно служат школой для будущих высших руководителей страны.

И не случайно, что даже сейчас именно районы и города являются первичными единицами деятельности нынешней правящей “партии” России. Если региональные администрации могут управлять регионами только путем делегирования своих полномочий районным и городским администрациям, то по той же причине они не могут мобилизовать голоса населения в пользу действующих Президента и губернаторов без помощи районных и городских администраций. В свою очередь районные и городские власти могут требовать от федерального руководства правящей “партии” поправок “курса реформ” или смещения акцента политической рекламы – во имя победы на выборах. Примером этого “политического обмена” между высшим и первичными эшелонами власти может служить феномен “аграризации партии власти”, проявившийся в ходе выборов 1995-1996 гг. Именно смещением акцента предвыборной кампании в сторону малых городов и районов была обеспечена победа Б.Н.Ельцина и многих губернаторов, но оно же вызвано, по наблюдению автора, воздействием “снизу”, со стороны руководителей районных и городских администраций.

Другая активно проводимая правящей “партией” на тех выборах тактика, тесно связанная с феноменом ее аграризации – “вбить клин между КПРФ и АПР и соблазнить последнюю”. Эта тактика, как правило, приносила плоды в виде заключения договоров между региональными организациями АПР и региональными избирательными блоками поддержки Б.Ельцина или действующих губернаторов. Однако нельзя упускать из виду, что эта тактика стала возможной благодаря постоянному и настойчивому воздействию со стороны субрегиональных (районных) администраций на аграриев-руководителей коллективных хозяйств, которые, кстати, были настроены очень анти-правительственно всего лишь несколько лет назад.

В итоге можно констатировать, что субрегиональные органы власти России продолжают играть чрезвычайно важную роль как для государства, так и для правящей страной “партии”. При этом, что существеннее, они могут играть эту роль только в случае политической и управленческой самостоятельности. Конечно, можно сожалеть о судьбе городов и районов в последние годы. Но, с другой стороны, премечателен тот факт, что в России все-таки осталась выборной должность главы района, которая, например, в Чешской республике, Польше, Украине и странах Центральной Азиии, превратилась в государственную, назначение на которую происходит сверху.

II. Соответствует ли ФЗМСУ принципам Европейской хартии о местном самоуправлении?

При континенитальной системе государство реализует на местах свои полномочия путем делегирования их органам местного самоуправления в то время, как при англосаксонской системе государство открывает свои филиалы даже на базовом уровне управления (в виде, например, графств). В результате, компетенция органов местного самоуправления ограничивается повседневными вопросами местных сообществ, такими как содержание дорог местного значения и системы канализации, сбор мусора, организация работы местного транспорта, пожарная охрана, уличное освещение и т.д. При этом, зона компетенции строго очерчена в законе, и органы самоуправления не вправе выйти за границы этой зоны. Таким образом, при континентальной системе органы местного самоуправления обладают большей компетенцией, зато контроль со стороны государства тоже более широк. При англосаксонской системе органы местного самоуправления самостоятельнее, но зато они менее компетентны, чем в случае континентальной системы. Так как при континентальной системе значительная часть публичноправовой деятельности находится в сфере совместного ведения государства и органов местного самоуправления, эту систему иногда называют “централизовано-интегрированной” в то время, как англосаксонскую – “децентрализовано-разделенной”. Последнее по очереди, но не по значимости: в странах с англосаксонской системой принцип местного самоуправления не имеет конституционной гарантии, так как она может быть угрозой “суверенитету парламента” – фундаменту государственного строя англосаксонских стран (за исключением США).

Современное государствоведение не выделяет англосаксонскую систему как более развитую или демократичную в сравнении с континентальной. Ведь из пяти типичных стран, принявших англосаксонскую систему (Великобритания, Ирландия, США, Канада и Австралия) четыре, за исключением США, известны слабостью местного самоуправления⁷. Йоахим Гессе, редактор большого коллективного труда по международной типологии местных систем, изданного в ФРГ в 1990/1991 г.⁸, разделяет страны, традиционно относимые к категории стран с континентальной системой, на два типа: южноевропейский (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Португалия и Греция) и северо-среднеевропейский (типично Норвегия, Швеция и Дания; с некоторыми оговорками, Австрия, Швейцария, ФРГ и Нидерланды; и, в исключительно законодательном смысле, Япония). Гессе приходит к выводу, что именно последний тип может служить универсальной моделью развития местного самоуправления. Доказательством тому является, по мнению Гессе, серия местных реформ, проведенных в 80-х гг. в странах южноевропейского типа, в результате которых система местного самоуправления этих стран приблизилась к северо-среднеевропейскому типу⁹.

Северо-среднеевропейский тип делает акцент на работоспособности (“возможностях”, по терминилогии Дж.Янга) органов местного самоуправления, и этим он похож на англосаксонский тип и контрастен южноевропейскому¹⁰. В странах северо-среднеевропейского типа нет строго очерченной зоны компетенции органов местного самоуправления; и местное самоуправление имеет конституционную гарантию (этими северо-среднеевропейский тип отличается от англосаксонского). Более того, в странах северо-среднеевропейского типа детально прописана в законе процедура делегирования государственных полномочий и трансферта финансов органам местного самоуправления (этим он отличается как от англосаксонского, так и от южноевропейского типа).

В основе Европейской хартии о местном самоуправлении лежит континентальный (точнее, северо-среднеевропейский) подход к местному самоуправлению. Это очевидно, если сравнивать положения Хартии с положениями ФЗМСУ. Во-первых, согласно Хартии субъектом местного самоуправления являются “органы местного самоуправления (local authorities)” в то время, как по ФЗМСУ в этой роли выступает “население”. Во-вторых, объектом местного самоуправления является, согласно Хартии, “значительная часть публичноправовых дел (public affairs)”, а согласно ФЗМСУ – “вопросы местного значения” (выделено автором – К.М.)¹¹. В европейских (континентальных) странах система местного самоуправления развивалась при довольно напряженных отношениях с государством, поэтому основное внимание законодательства уделяется институциональному аспекту местного самоуправления, т.е. определению прав и полномочий органов местного самоуправления¹². В этом контексте такие “демократические понятия” как “население” и “местное сообщество” не только не отражает существо дела, но даже опасны, так как государству, имеющему, как правило, широкие пропагандистские возможности, легче манипулировать “населением”, чем “органами местного самоуправления”. Как уже было сказано во введении настоящего сборника, под предлогом прямого волеизъявления населения государство может даже деструктурировать местное самоуправление.

Исходя из вышеуказанного, нам кажется неслучайным, что Европейская хартия разрабатывалась именно тогда, когда реформирование местных систем в южноевропейских странах шло в направлении к северо-среднеевропейской модели, и что Великобритания Хартию не подписала, несмотря на то, что она – член Совета Европы, участвовавший в разработке положений Хартии. Вероятно, также неслучайно и увлечение “общественной теорией” защитников президентского проекта ФЗМСУ. III. Осуществлена ли американская модель
местного самоуправления?

Если положения ФЗМСУ не соответствуют положениям Европейской хартии, и основаны на американской модели местного самоуправ-ления, то дает ли это основания считать, что ФЗМСУ плох? Конечно нет. По сравнению с монополизацией власти администрациями в период после октябрьских событий 1993 г. и до принятия ФЗМСУ, любая модель самоуправления – шаг вперед. Проблема в том, было ли возможно осуществить в России американскую модель формирования органов местного самоуправления.

К сожалению, процесс реализации ФЗМСУ послужил примером того, как меняется существо системы, когда она пересаживается в другую почву. Есть, как минимум, четыре причины, благодаря которым американский принцип “самоорганизации”, заимствованный российским законом, не может быть ничем иным, кроме фикции. Во-первых, половина муниципальных образований США имеет населения не более тысячи человек, в то время как в России средняя численность населения районов и городов достигает нескольких десятков тысяч. Такой масштаб “местных сообществ” уже ставит реализуемость принципа “самоорганизации” под сомнение. Во-вторых, в США существуют графства (counties) в качестве универсальных административных единиц, которые являются филиалами органов власти штатов и, в то же время, полу-самоуправляющимися органами. Поэтому населению не обязательно принимать муниципальные уставы и формировать органы местного самоуправления¹³. Иначе говоря, если часть населения инициирует принятие устава с целью формирования муниципалитета, то это, в принципе, добровольная деятельность, которая не может не вызвать заинтересованность других частей населения. В России же в 1995-1997 гг. уставы районов и городов были разработаны и приняты в обязательном порядке, в рамках общероссийской кампании, независимо от заинтересованности населения. В-третьих, “на основе прецедента” принятия Конституции РФ 1993 года, местные администрации разрабатытали проекты уставов нередко без участия местных представительных органов, публиковали их непосредственно перед референдумами, и проводили референдумы не по каждому из основных пунктов устава, а по тексту в целом.

Однако, как указано во введении настоящего сборника, самым очевидным докозательством фиктивности принципа “home rule” (“принцип самоорганизации”) в России служит тот факт, что уровень, на котором разрабатывались уставы, даже не опускался до уровня “home”, а основные положения уставов определялись в региональных центрах. В ходе разработки уставов городов и районов выдвинулись на передний план две проблемы: (а) распорядительно-исполнительные отношения и (б) выборность должностных лиц “внутрирайонных образований” (поселков и сел)¹⁴. Что касается распорядительно-исполнительных отношений, то теоретически возможны следующие четыре основных формы: (1) система каунсила, при которой исполнительный орган избирается представительным органом; (2) система “Бюргер майстер” (южногерманская модель) – представительный орган и всенародно-избранный мэр реализуют исполнительную власть совместно; (3) разделение власти между всенародно-избранным мэром и представительным органом (японская модель); и (4) всенародно-избранный мэр совмещает должность председателя представительного органа (система “чрезвычайно сильного мэра” или украинская модель¹⁵).

Как известно, сильные губернаторы, такие как приморский Е.Наздратенко, свердловский Э.Россель и самарский К.Титов, нередко принуждали города и районы своих регионов к принятию уставов, соответствующих украинской модели и предусмотривающих одноуровневость. При этом, как отмечено во введении этого сборника, принуждение осуществлялось не всегда региональными законами о местном самоуправлении, а часто инструкциями и “консультациями”, исходящими от региональных администраций. Так например, Закон о местном самоуправлении в Самарской области, принятой Губернской думой 26 сентября 1995 г., соответствует положениям ФЗМСУ о приципе самоорганизации (согласно П.3 Ст.27 самарского закона возможны как система каунсила, так и система всенародно-избранного мэра) и предполагает многоуровневую систему самоуправления (П.3 Ст.13). Но тем не менее, ни один из прочитанных автором уставов, принятых в 1996 г. в городах и районах области¹⁶, не допускает выборности должностных лиц внутрирайонных образований (сельских округов или волостей) и предусматривает только украинскую модель (т.е., систему “чрезвычайно сильного мэра”). Очевидно, областная администрация регламентировала работу по разработке уставов на местах негласными инструкциями и “консультациями”, вопреки закону, принятому Губернской думой.

В противоположность самарскому примеру, Законом о местном самоуправлении в Приморском крае, принятым Краевой думой 26 декабря 1995 г., предусмотрена только украинская модель (П.1 Ст.26). Областный закон о местном самоуправлении в Свердловской области, принятый Свердловской областной думой 5 апреля 1995 г., предписывает одноуровневую систему и прямые выборы “глав местного самоуправления” населением (П.3 Ст.39). Хотя этим законом не оговаривается, возглавляют ли эти главы местные думы, впоследствии почти во всех городах и районах была принята украинская модель по “сверхзаконному” указанию областной администрации. Таким образом, региональные законы о местном самоуправлении занимают довольно скромное место в системе “инициативы сверху” в деле формирования субрегионального института¹⁷.

Учитывая и законодательную, и инструктивную инициативы региональных администраций, можно нарисовать следующую картину процесса разработки муниципальных уставов. Сильные региональные администрации, такие как приморская, свердловская и самарская, ввели одноуровневость и украинскую модель почти повсеместно. Для этих регионов американский принцип “home rule”, предусмотренный федеральным законом МСУ 1995 г., оказался, по японскому выражению, “пирогом на рисунке”. Однако, можно наблюдать примеры сопротивления со стороны городов и районов в этих регионах. Городская дума г.Находка Приморского края разработала проект устава города по японской модели (т.е. на принципах строгого разделения полномочий между мэром и думой) и даже готова судиться с краевой администрацией, аргументируя свою правоту тем, что пункт 1 статьи 26 Краевого закона о местном самоуправлении, узаконивший только украинскую модель внутренних административных структур органов местного самоуправления, противоречит положениям ФЗМСУ^18.

При разработке устава руководители Ревдинского района Свердловской области, пережившие “диктатуру” прежнего главы администрации в 1990-1996 гг., поставили на первое место задачу предотврящения диктата со стороны будущего главы местного самоуправления. Выходя за рамки обычной украинской модели, на которой настаивало област- ное руководство, они изобрели интересный вариант системы управления, о нем речь пойдет в следующем разделе настоящей главы. К тому же, устав Ревдинского района дал сельскому населению право избирать управляющего администрацией своего села (Ст.46), что тоже является исключением для Свердловской области.

В ноябре-декабре 1996 г. в ходе выборов главы администрации Красноармейского района Самарской области оппозиция во главе с кандидатом от народно-патриотического блока критиковала устав района, принятый в августе того же года. Оппозиция доказывала, что главы сел должны избираться и что нужно усилить контрольную функцию районного представительного органа над главой района¹⁹. Как уже говорилось, принятие устава с одноуровневостью и украинской моделью было почти обязательным для всех глав городских и районных администраций Самарской области, поэтому устав Красноармейского района не являлся продуктом оригинальных замыслов главы данного района, Н.Ф.Будорина. Тем не менее, критикуя устав, оппозиция намекала на “слабость” Будорина, сосредоточившего в своих руках огромные полномочия. Будорин уступил оппозиционному кандидату в первом туре выборов, но ему удалось остаться на волоске от поражения во втором туре (с разницей всего в 150 голосов)²⁰.

Далее рассмотрим Тамбовскую область как пример слабой (или менее авторитарной) областной администрации. 23 июня 1995 г. Тамбовская областная дума приняла Закон о местном самоуправлении в Тамбовской области, который предусматривает только японскую модель органов местного самоуправления (т.е. принцип разделения полномочий между Советом и всенародно-избранным мэром)²¹. Этот подход областного руководства отличается от подходов приморской, свердловской и самарской администраций, относительной мягкостью, хотя тамбовский закон тоже не давал городам и районам возможности самоорганизации. Более того, в Тамбовской области в процессе разработки муниципальных уставов не наблюдалось сильного нажима со стороны областной администрации и руководители городов и районов пользовались относительной свободой в рамках упомянутой японской модели. Это привело к интересному следствию, – в области положения уставов почти пропорционально отражали реальный баланс сил между исполнительной и представительной ветвями власти, сложившийся в данных городах (или районах) до принятия уставов в 1995-1996 гг. Автор пришел к этой гипотезе в результате сравнения трех уставов – гг.Котовск, Уварово и Рассказово²². Среди них, самым примечательным представляется опыт г.Котовск, где нетипично сильный даже для этой красной области городской Совет, выйдя за рамки областного закона о местном самоуправлении, инициировал принятие устава, предусмотривающего систему “Бюргер майстер”. Пока трудно сделать вывод о том, чем объяснить терпимость Тамбовской областной администрации к органам местного самоуправления: ее демократичностью, или просто слабостью.

Таким образом, взаимоотношения между региональными и субрегиональными органами власти, обнаружившиеся в ходе разработки региональных законов о местном самоуправлении и муниципальных уставов, достаточно сложны и неоднозначены. Это отнюдь не явилось процессом осуществления американского принципа “home rule”, однако с другой стороны, нельзя сказать, что инициатива снизу полностью побеждена региональным авторитаризмом. Далее рассмотрим эту неоднозначность взаймоотношений на примере Ревдинского района Свердловской области. IV. Две позиции, две логики – Свердловская область
и Ревдинский район

Можно констатировать, что политическая мысль губернатора Свердловской области Э.Э.Росселя состоит из двух основных компонентов – федерализм по отношению к Москве и приверженность к внутрирегиональному централизму. Разумеется, что по сравнению с федерализмом менее известен его внутрирегиональный централизм. Однако неизвестность не всегда умаляет значимости, поднявшей репутацию Эдуарда Эдгартовича до уровня носителя духа эпохи, авангарда регионального авторитаризма.

Неслучайно, что Свердловская область во главе с россельцами-преображенцами²³ явилась источником новой государственной теории. Во-первых, область простирается от 56 до 62 градуса северной широты, и даже по российским меркам условия жизни населения разнообразны – от горных заводов крайнего севера до Екатеринбурга, “столицы Урала”, где сконцентрированы вузы и научные учреждения. Эта географическая биполярность более настраивает свердловчан на “твердую руку”, умеющую справедливо распределять ресурсы по области, нежели искать вариант самостоятельного развития местных сообществ. Более того, географическая биполярность не может не сопровождаться биполярностью сознания элиты. В период кризиса КПСС (1989-1990 гг.) районные партийные секретари, правящие своими районами традиционными методами, не могли понять, на что так обижены столичные (свердловские) интеллигенты-коммунисты. Подобную биполярность (другими словами, потенциальную анархию) можно наблюдать и в Приморском крае, и этим объясняется тот факт, что в обоих регионах режим КПСС сдался почти без сопротивления, еще весной 1990 г.

Во-вторых, в отличие от регионов центра Европейской России, субрегиональные административные единицы Свердловской области, бывшей лишь зауральской периферией дореволюционной Пермской губернии, не имеют “уездных традиций” и для них характерна импровизированность. Большинство городов областного значения (ОЗ) области получили статус города только в 30-40-х гг. нынешнего столетия – в ходе индустриализации. Это привело к тому, что в области нетипично для России много субрегиональных единиц. В 1992 г. в области насчитывалось 35 городов ОЗ и 23 сельских района²⁴, в то время как, например, в Самарской области – 10 городов ОЗ и 27 сельских районов, а в Липецкой – 4 города ОЗ и 18 сельских районов (данные за 1995 г.). Администрация Свердловской области проявляет недовольство чрезмерным делением субрегионов и давно настроена каким-то образом покончить с традиционным методом административно-территориального деления. Поэтому, областная администрация охотно ухватилась за “поселковый подход”, предложенный президентским проектом ФЗМСУ.

В-третьих, в Свердловской области – на родине Б.Н.Ельцина – в результате выборов весной 1990 г. прежнее руководство областного, городских и районных Советов почти полностью сменилось. Разорваны управленческие связи, распространилась “детская болезнь” демократизма. В борьбе с ней Э.Россель, только что перешедший из строительства в политику (в связи с избранием на должность председателя облисполкома), сформировал свою политическую философию. Неудивительно, что в основе ее – доверие к исполнительной вертикали и недоверие к субрегиональным лидерам (в частности, при осуществлении государственных функций)²⁵. Так как в области состав высшего и даже среднего эшелонов власти резко изменился после “большого взрыва” весной 1990 г., между двумя слоями нынешней элиты (региональной и субрегиональной) отсутствует общий корпоративный дух, который сохраняется во многих других регионах России. В результате у региональной элиты искусственно складывается негативное представление о субрегиональных лидерах, которое в чем-то похоже на восприятие американскими штатными политиками муниципальных лидеров в XIX веке, в т.н. “мрачные годы местного самоуправления”²⁶. Поэтому закономерны симпатия преображенцев к англосаксонской модели местного самоуправления и неприемлемость ими континентальной модели, которая может быть жизнеспособной только при наличии доброжелательных отношений между региональными и субрегиональными руководителями.

И последнее по очереди, но не по значимости. Свердловская область гипер-урбанизирована и гипер-индустриализована, и при этом ее промышленность гипер-милитаризирована. Поддержка, тем более структурная перестройка этой промышленности требует привлечения огромных инвестиций извне и оперативного распределения ресурсов. Гайдаризм и Росселизм – две стороны одной медали, потому что Гайдаровские реформы заставили Свердловскую областную администрацию отвечать за судьбу гигантской промышленности своего региона, которая при социализме зависела только от Москвы²⁷.

Ревдинский район (до декабря 1995 г. – г.Ревда) расположен на западе Свердловской области (час езды на автобусе от Екатеринбурга). Население – около 66.000. Имея металлургическую промышленность, кирпичное производство и др., район является типичным, средним по размеру, промышленным центром Среднего Урала. В этом городе, как и в большинстве городов Свердловской области, руководство горсовета почти полностью сменилось во время “большого взрыва” 1990 г. После местных выборов весной того года горбачевское совмещение первого секретаря горкома КПСС и председателя горсовета не осуществилось. Не самым лучшим, но приемлемым для КПСС выходом из положения явилось то, что бывший председатель горисполкома, находившийся на этой должности после 1982 г., был избран председателем горовета. Но и он ушел с поста осенью того же года. Разумеется, что первый и второй секретари оказались в еще более тяжелой ситуации; они ушли с политического ландшафта города навсегда. Что касается должности председателя горисполкома, то она завоевана одним из демократов-выдвиженцев “большого взрыва”.

В октябре 1990 г. другой выдвиженец “большого взрыва”, В.Н.Усачев, начальник производственного отдела Среднеуральского металлургического завода, был избран председателем горисполкома и, к тому же, совмещал свою должность с должностью председателя горсовета. Однако после назначения главой городской администрации Усачев “изменился, как Ельцин”²⁸ и вступил в конфронтацию с горсоветом, возглавляемым В.Л.Воробьевым, будущим городским лидером преображенцев²⁹. После октябрьских событий и упразднения Советов “уцелевшие” члены горсовета сохранили свое влияние в новой городской Думе, избранной в марте 1994 г. Однако Усачев “не позволял” Думе обсуждать даже те четыре проблемы, которые были перечислены в “послеоктябрьских” президентских указах³⁰. В частности, финансовая безконтрольность городской администрации достигла критической точки. Таким образом, выдвиженец демократического “большого взрыва” превратился в диктатора ³¹. Второй “большой взрыв” стоял у дверей.

В начале 1996 года Усачев уже не смог избежать критики городской Думы по поводу финансовых нарушений, распродажи муниципальной собственности, задолжности частным банкам, огромного количества объектов незавершенного строительства, и т.д. Более того, директорский корпус города зачитал Усачеву “смертный приговор”³². Последней точкой явилось непринятие усачевского проекта муниципального устава на апрельском референдуме.

Еще осенью 1995 года администрация города организовала комиссию по подготовке устава. Из 11 членов комиссии 6 представляли администрацию, 4 – Думу. Одновременно с выборами Государственной Думы ФС РФ (17 декабря 1995 г.) в городе был проведен референдум по проблемам территориального устройства Ревды, превращения города в район и основным принципам будущего устава. В результате было решено, что Ревда превратится в район, устав будет предусматривать прямые выборы мэра. Ободренный первыми успехами, Усачев хотел принять устав на референдуме, проведение которого планировалось (одновременно с выборами районной Думы) в апреле 1996 г. Однако в феврале 1996 г. члены комиссии, представляющие Думу, покинули зал, выразив тем самым протест тому, что в комиссии обсуждается только один проект устава, предложенный администрацией, и нет возможности предложить альтернативный проект. Реакция Усачева была такой же, как всегда: Нельзя задерживать тех, кто уходит, их всегда можно заменить другими³³. Но на этот раз он ошибся – прорвало плотину, сдержавшую критику усачевского проекта устава и самой диктатуры Усачева.

В ходе подготовки к референдуму ревдинская общественность была настроена против усачевского проекта благодаря упорному воздействию со стороны депутатов Думы, местной организации движения “Преображение Урала”, и т.п. Критика была направлена как на содержания проекта устава, так и на предложенный порядок голосования (администрация планировала провести голосование не по каждому основному пункту устава, а по документу в целом)³⁴. Для принятия устава требовалось, чтобы проголосовали “за” 25% избирателей, внесенных в список, но 7 апреля 1996 г. проголосовали за проект только 18.2% избирателей³⁵. Сам же Усачев, баллотировавшийся на выборах в депутаты районной Думы, проведенных в тот же день, потерпел поражение.

После непринятия на апрельском референдуме усачевского проекта устава инициатива разработки его нового варианта перешла в руки только что избранной районной Думы. 4 сентября 1996 г. устав района был принят Думой (без референдума). В Картине 1 сравнивается структура муниципалитета Ревдинского района с обычной украинской моделью (системой “чрезвычайно сильного мэра”)³⁶. Как видим, ревдинская модель отличается наличием должности “управляющего администрацией”, подбираемого на конкурсной основе³⁷. Необходимость этого аргументируется тем, что благодаря введению этой должности глава района может быть освобожден от повседневных обязанностей и сосредоточиться на стратегических задачах. Однако, трудно не заметить, что устав возвел главу района на символический престол, как бы в ранг местного конституционного монарха. Еще один нюанс заключается в том, что Думе легче контролировать управляющего администрацией, который назначается с согласия Думы и по рангу ниже заместителя председателя Думы, чем главу района, избираемого населением и возглавляющего саму Думу. Таким образом, устав района определил структуру муниципалитета, извлекая уроки из горького опыта диктатуры Усачева.

В.Усачев даже не баллотировался на выборах главы района, проведенных в декабре 1996 г. И не только потому что у него почти не было шансов, – он не позволял себе претендовать на пост главы, полномочия которого урезаны уставом района. Директорский корпус района уговорил С.Б.Соколова, начальника СМУ, баллотироваться на выборах. Хотя он был малоизвестным в районе строителем, но его отец – заслуженный строитель РСФСР, и поэтому фамилия Соколов всегда вызывала у ревдян приятные памяти. К счастью Соколова, его основной конкурент, один из предпринимателей района, был такой фигурой, которая своей оригинальностью напоминала Усачева и, тем самым, добавляла очки Соколову. Думские лидеры, внесшие самый большой вклад в дело свержения диктатуры Усачева, хотя и сами баллотировались на выборах главы района, косвенно поддерживали и кандидатуру Соколова, чтобы не допустить упомянутого предпринимателя на пост главы района. Даже городская организация КПРФ поддерживала Соколова. Таким образом, декабрьские выборы 1996 г. как будто превратились в общерайонную кампанию за окончательную ликвидацию “остатков” диктатуры Усачева. Кампания закончилась убедительной победой Соколова (он набрал 63% действительных голосов³⁸).

Еще одна особенность Ревдинской думы в том, что она – единственная из городских и районных дум области – открыто выразила свое несогласие с идеей введения управленческих округов³⁹. А.Д.Воронцов, зместитель председателя Ревдинской думы, доказывает, что более целесообразным для государственного контроля над исполнением муниципалитетами делегированных им от государства полномочий может быть назначение уполномоченных губернатора в города и районы области, подобно полномочным представителям Президента РФ на региональном уровне⁴⁰. Таким образом, Воронцов предлагает континентальную систему регулирования отношений между государством и органами местного самоуправления.

Процесс разработки устава Ревдинского района был тесно связан с борьбой между мэром В.Усачевым и “единым фронтом” всех прочих политических сил района. Примечательно, что областная администрация почти не вмешивалась в этот процесс и, в результате, ревдянам посчастливилось принять оригинальный по свердловским меркам устав района. Другим городам и районам области было бы труднее пользоваться свободой до такой степени. Вероятно, терпимость областного руководства к Ревдинскому району объясняется тем, что, во-первых, район богат в финансовом плане. Будучи одним из немногих в области бюджетных “доноров”, район не опасается прекращения трансферта из областного бюджета. Во-вторых, район традиционно находится вне вотчины преображенцев. Районный лидер преображенцев, упомянутый В.Л.Воробьев, достаточно самостоятелен и не всегда соглашается с областным руководством движения. В-третьих, областная администрация не могла ни разрешить “дело Усачева”, ни освободить его от должности мэра своевременно. Поэтому, возможно, у нее возникло некое чувство вины перед ревдянами, что и объясняет странный нейтралитет областного руководства в период острой борьбы вокруг Ревдинского устава.

V. Заключение

Когда советская система, крайняя форма континентальной модели местного управления, завершила свою историческую судьбу, Россия оказалась на перекрестке: либо перейти к более умеренной форме континентальной модели, либо сделать скачок в сторону англосаксонской. По всей вероятности, первый, континентальный путь был бы более разумным, если учитывать отечественный и мировой опыт местного самоуправления. Тем более, этот путь соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении. Однако ни Конституция РФ, ни ФЗМСУ не избрали этот путь. Прочное законодательное структурирование субрегиональных субъектов власти не устраивало как федеральное, так и региональные руководства. Европейская хартия оказалась в униженном положении, подобно классике марксизма-ленинизма при коммунизме: все цитируют, но никто не читает.

Неслучайно, что англосаксонский (вернее, американский) подход к формированию органов местного самоуправления выдвинулся на передний план именно после октябрьских событий 1993 г. Во-первых, спешка в работе над проектом Конституции РФ исключала возможность включения в нее более или менее значимых положений о местном самоуправлении. Во-вторых, нужно было узаконить и внедрить исполнительную вертикаль под демократической видимостью. В-третьих, принимая ласкающую слух демократическую формулировку организации самоуправления, намеревались психологически компенсировать унижение, нанесенное местным руководителям насильственной ликвидацией Советов народных депутатов. Конечно, законодательному процессу в 1994-1995 гг. аккомпанировал присущий русским интеллигентам стереотип: государство – плохо, а самоуправление – хорошо.

Не стоит удивляться тому, что в ходе реализации ФЗМСУ региональное законодательство в одночасье, как будто запланировано, аннулировало ключевую идею Федерального закона (т.е. “принцип самоорганизации”), урезая права муниципалитетов в определении соответствующих своим местным условиям внутренных структур. Однако нельзя объяснить мертворождение ключевой идеи ФЗМСУ только амбициями регионов. Если в США муниципальные уставы формировались на протяжении четырехвековой истории со времен Британской колонии, то в России – в течение двух или трех лет. Нет в мире страны, насколько богатой юридическим персоналом, чтобы разрабатывать уставы для нескольких тысяч муниципальных образований одновременно и отдельно. Стандартизация сверху была неизбежной.

Об этом свидетельствуют именно положительные примеры в настоящей главе. Ревдинский район Свердловский области, г.Котовск Тамбовской области, г.Находка Приморского края – все они богаты материальными и интеллектуальными ресурсами. Только такие муниципальные образования в состоянии разрабатывать уставы самостоятельно, и даже осмеливаться судиться с региональным руководством. Что касается этих городов и района, то даже автору, критикующему американский подход “самоорганизации”, трудно отрицать, что именно там прослеживается живая связь политического и законодательного процессов и, следовательно, возможность соединения эмпирического и нормативного подходов к государственному строительству России.

Нужно оговориться, что поражение континентальной модели как законодательного норматива не противоречит тому, что даже после реализации ФЗМСУ значительная часть государственных полномочий, перечисленных в Конституции РФ, осуществляется на местах путем их делегирования городским и районным администрациям. Наоборот, можно предположить, что непринятие континентальной модели законодательством открывает региональным и местным администрациям еще больший простор для фактического сохранения иерархической соподчиненности.

Исходя из этого, можно разделить рассмотренные в настоящей главе регионы на три группы: (1) регионы, где региональная администрация предпочла континентальную модель (в смысле сохранения соподчиненности) и жестко регламентировала разработку уставов городов и районов – Приморский край и Самарская область; (2) регионы, где региональная администрация предпочла англосаксонскую модель (в смысле введения “графств по-русски”) и жестко регламентировала разработку уставов городов и районов – Свердловская область; и (3) регионы, где региональная администрация, по-видимому, еще не имеет своей теоретической позиции по государственному строительству и не очень вмешивалась в процесс разработки уставов городов и районов – Тамбовская область. Указанная де-факто дихотомия между континентальной и англосаксонской моделями по регионам обусловлена наличием или отсутствием корпоративной солидарности между региональными и субрегиональными руководителями. В случае солидарности принимается континентальная система, и наоборот. Как видим, российскую субрегиональную политику можно понять только с учетом региональной. Увы, нет места для солженицинского романтизма, делающего ставку на отделение местного самоуправления от государства.

Несмотря на головокружительные трудности нашего времени, районы и города остаются ключевым звеном Российского государства. Если в настоящей главе удалось показать научную ценность этого звена, усилия автора оправданы.