ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

Глава 2

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

А.Н. Широков

Х. Регулирование основ муниципальной службы

Под муниципальной службой в соответствии со статьей 21 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” понимается служба на должностях в органах местного самоуправления и, соответственно, лица, осуществляющие службу на этих должностях, являются муниципальными служащими. Статья 1 “Основные понятия и термины” указанного Закона определяет:

“должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;
муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий”.

Часть 4 статьи 3 Федерального закона устанавливает право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе.
Правовая регламентация муниципальной службы в соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом и включает требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой. Отсылка к федеральному закону здесь связана с тем, что органы государственной власти Российской Федерации на основании пункта 17 статьи Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” осуществляют регулирование основ муниципальной службы.
Итак, рассматривая все приведенные выше положения действующего законодательства по вопросам муниципальной службы в совокупности, мы можем сделать следующие выводы. Круг лиц, в отношении которых может осуществляться правовая регламентация муниципальной службы определен:

главы муниципальных образований и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований;
должностные лица местного самоуправления, работающие по контракту (трудовому договору);
служащие, осуществляющие свою профессиональную деятельность в органах местного самоуправления по найму на постоянной основе;
депутаты представительных органов местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе (в течение срока полномочий);
лица, обеспечивающие исполнение полномочий выборных лиц местного самоуправления на постоянной основе (в течение срока полномочий выборных лиц) - помощники депутатов, помощники и советники глав муниципальных образований и др.;
кроме того, возможно отнесение к муниципальным служащим руководителей муниципальных предприятий.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется правовыми нормативными актами всех трех уровней власти: федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом федеральный закон устанавливает основы муниципальной службы и определяет круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Говоря о правовом регулировании муниципальной службы, следует иметь ввиду, что данный вид службы характеризуется некоторыми особенностями трудовых отношений, связанными со службой в органах власти, и специальному регулированию подлежат именно особенности, но основы трудовых отношений регулируются законодательством о труде. Иными словами, на муниципальных служащих распространяется законодательство о труде с некоторыми особенностями, вызванными спецификой службы, и регулируемыми специально принимаемыми законами.
Это замечание особенно актуально в настоящее время, так как соответствующий федеральный закон об основах муниципальной службы не принят. Поэтому в отношении муниципальных служащих сейчас действует общее законодательство о труде с учетом положений статей 21 и 60 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которые устанавливают: “время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе”;
“впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих”.

XI. Установление порядка судебной защиты
прав местного самоуправления

Права местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления” и могут быть разделены на право населения на местное самоуправление и право органов местного самоуправления на осуществление их полномочий.
Право населения на местное самоуправление состоит из ряда конкретных прав:

самостоятельно решать вопросы местного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством;
владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью;
участвовать в местном самоуправлении непосредственно путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления;
участвовать в местном самоуправлении через своих представителей;
самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;
участвовать в установлении границ территории муниципального образования;
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
иметь равный доступ к муниципальной службе;
обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;
получать полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
осуществлять правотворческую инициативу;
участвовать в территориальном общественном самоуправлении;
участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, вправе:
самостоятельно решать вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции действующим законодательством и уставом муниципального образования;
издавать правовые акты по вопросам своего ведения;
управлять муниципальной собственностью и иной собственностью, переданной им в управление;
осуществлять от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, за исключением случаев осуществления этих прав населением непосредственно в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований;
устанавливать в соответствии с законом условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования;
создавать в соответствии с законом предприятия, учреждения и организации; решать вопросы их реорганизации и ликвидации; определять цели, условия и порядок их деятельности; осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждать их уставы; назначать их руководителей и заслушивать отчеты об их деятельности;
заключать договоры с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами;
координировать в соответствии с законом участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;
осуществлять функции заказчика на выполнение работ и оказание услуг с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств;
осуществлять в установленном законом порядке внешнеэкономическую деятельность;
самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты, контролировать их исполнение;
получать финансовые и материальные средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;
получать компенсацию за увеличение расходов или уменьшение доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате;
получать в соответствии с законами плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образовании;
образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации;
в соответствии с законодательством Российской Федерации выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения;
обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
осуществлять законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Поскольку существуют как минимум два основных субъекта права на местное самоуправление - граждане, проживающие на территории муниципального образования, и органы местного самоуправления - постольку статьей 46 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено, что каждый из этих субъектов может защищать свои права в судебном порядке. Данная статья определяет, кто, в отношении кого и по каким основаниям вправе предъявлять соответствующие иски в суд: “Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений”. При этом необходимо отметить, что субъектов права на самом деле значительно больше. Ими могут являться:

отдельные граждане;
группы граждан;
зарегистрированные объединения граждан;
любой из органов местного самоуправления, являющийся в соответствии с уставом муниципального образования юридическим лицом;
должностные лица местного самоуправления.

Установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления отнесены пунктом 13 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, то есть порядок судебной защиты устанавливается федеральным законом, а сама защита осуществляется судами различных инстанций, входящими в систему судебной власти Российской Федерации.
Порядок судебной защиты прав местного самоуправления определяется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. В настоящее время в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР не внесены изменения и дополнения, связанные с изменением правового статуса органов местного самоуправления, но так как органы местного самоуправления являются правопреемниками местных Советов и их исполнительных комитетов, входивших ранее в систему органов государственной власти, на органы местного самоуправления распространяются положения Гражданского процессуального кодекса, касающиеся государственных органов и, в частности, названных Советов и исполкомов.

XII. Регулирование особенностей организации
местного самоуправления в приграничных территориях,
закрытых административно-территориальных образованиях

Регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации пунктом 16 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В связи с этим разработаны проекты федеральных законов “Об особенностях организации местного самоуправления на приграничной территории” и “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”. До принятия и вступления в силу соответствующих федеральных законов особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях и в закрытых административно-территориальных образованиях регулируются действующими Законами Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации” и “О закрытом административно-территориальном образовании”. Рассмотрим основные положения действующих в этих сферах правового регулирования законов и принципы, заложенные в основу указанных выше законопроектов.
Закон Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации” не содержит определения приграничной территории и не касается прямо вопросов организации местного самоуправления. В этом Законе статьей 37 устанавливаются полномочия органов местного самоуправления прилегающих к Государственной границе муниципальных образований. В соответствии с указанной статьей органы местного самоуправления оказывают помощь Пограничным войскам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию, а также создают условия для участия граждан на добровольных началах в охране Государственной границы.
Разработка проекта федерального закона “Об особенностях организации местного самоуправления на приграничной территории” осуществлялась, исходя из следующих принципиальных соображений. Приграничным должно быть признано муниципальное образование, вся территория которого или ее часть находятся в пограничной зоне. Законом Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации” ряд вопросов, связанных с установлением пограничного режима, отнесен к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако эти вопросы прямо касаются интересов муниципальных образований. Поэтому законопроект содержит норму, обязывающую органы государственной власти субъектов Российской Федерации определить порядок участия органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований в решении вопросов установления пограничного режима. Местные бюджеты приграничных муниципальных образований несут значительные потери, вызванные льготами для служащих органов защиты государственной границы, отчуждением земель, нагрузкой на муниципальные дороги и другими факторами, связанными с защитой Государственной границы. В связи с этим законопроектом устанавливается обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации компенсировать муниципальным образованиям возникающие убытки и дополнительные расходы.
Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях в полной мере определены Законом Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”. Необходимость внесения изменений и дополнений в данный Закон вызвана в первую очередь изменением правового статуса органов местного самоуправления и в меньшей степени касается собственно особенностей организации местного самоуправления.
Действующим Законом определено понятие закрытого административно-территориального образования, которое включает в себя наличие в этом образовании органов местного самоуправления. Не касаясь всего содержания Закона, отметим установленные им особенности организации местного самоуправления.
Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и устанавливаются федеральными органами государственной власти, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанных образований определяются федеральными органами государственной власти.
Решение о создании, упразднении, изменении границ закрытого административно-территориального образования принимается федеральными органами государственной власти.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающий установление контролируемых и (или) запретных зон, ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан, определяется федеральными органами государственной власти. Органы местного самоуправления в пределах их компетенции могут устанавливать иные особенности, имеющие значение для безопасных проживания и работы граждан.
Органам местного самоуправления закрытого административно-территориального образования предоставлено право участвовать в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон. Высшие должностные лица органов местного самоуправления имеют право по согласованию с органами безопасности разрешать въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование за указанным выше исключением.
Имеет особенности и формирование бюджета закрытого административно-территориального образования. В доходы бюджета зачисляются все налоги и другие поступления с его территории. Дефицит бюджета покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета. При осуществлении строительства и реконструкции предприятий и (или) объектов за счет ассигнований из федерального бюджета часть ассигнований отчисляется органам местного самоуправления. При финансировании государственного заказа предприятий и (или) объектов производятся отчисления во внебюджетные фонды органов местного самоуправления.

ХIII. Регулирование и установление ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления за нарушение законов

Пунктами 14 и 15 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов и осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Частью 1 статьи 49 этого Закона указаны условия наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством - в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования.
Любой гражданин или юридическое лицо вправе обжаловать решения и действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но осуществление надзора за исполнением законов является одной из основных функций прокуратуры Российской Федерации. Исходя из этого, до рассмотрения вопроса об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов остановимся на осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Прокуратура Российской Федерации является органом, осуществляющим надзор за соблюдением законодательства всеми субъектами права, поэтому на нее возложено осуществление надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, что установлено статьей 51 указанного выше Федерального закона и статьями 1 и 21 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”. Для осуществления надзора прокуратура должна иметь возможность получать необходимые материалы. Поэтому в соответствии со статьями 7, 10, 21, 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” прокуроры и их заместители вправе присутствовать на заседании органов местного самоуправления, рассматривать заявления, жалобы и иные обращения и на их основании требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представления необходимых документов, а также проводить проверки исполнения законов. В случае установления по результатам проверок фактов нарушения законов прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности (часть 2 статьи 22), а также опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными и вносит представления об устранении нарушений закона (часть 3 статьи 22). Как следует из статьи 23 рассматриваемого Федерального закона, протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае его принесения на решение органа местного самоуправления - на ближайшем заседании этого органа с обязательным уведомлением прокурора о результатах рассмотрения.
Акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, противоречащие законам, могут быть на основании протеста прокурора отменены органами и лицами, их издавшими. В противном случае эти акты могут быть признаны недействительными судом.
Что касается собственно вопроса ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов, то мы должны рассматривать отдельно ответственность органов местного самоуправления и ответственность должностных лиц местного самоуправления. В зависимости от характера нарушения законов должностные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности или к административной ответственности в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Для органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления частью 3 статьи 49 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установлена особая процедура привлечения их к ответственности. В случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законов или устава муниципального образования законодательный (представительный орган) государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления действующему законодательству или уставу муниципального образования. Заключение суда является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

XIV. Развитие муниципального права России
Федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления пока еще находится на этапе становления. Несмотря на то, что в предыдущих разделах упоминалось значительное количество законодательных актов, содержащих нормы муниципального права, следует сказать, что после вступления в силу Конституции Российской Федерации принят только один основополагающий федеральный правовой акт, регулирующий организацию и деятельность местного самоуправления, - Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Другие законы по этому вопросу были либо малозначительными поправками к действовавшему до принятия новой Конституции законодательству, либо отдельными изменениями и дополнениями к указанному Федеральному закону.
В предыдущих разделах, и более подробно в разделе “Состав федерального законодательства о местном самоуправлении”, были названы вопросы организации и деятельности местного самоуправления, подлежащие регулированию органами государственной власти Российской Федерации, и отдельные разрабатываемые законопроекты. Не повторяя ранее сказанного, рассмотрим здесь тенденции и ближайшие перспективы развития федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом будем исходить из значимости вопросов и планов законотворческой работы федеральных органов государственной власти.
Вслед за принятием Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были подготовлены к рассмотрению и приняты еще два важнейших для местного самоуправления федеральных закона: “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” и “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. По различным причинам оба названных закона были отклонены Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в настоящее время (в конце 1996 г.) находятся на доработке в согласительных комиссиях.
Дальнейшая законопроектная работа в сфере местного самоуправления осуществляется на основании двух принятых Правительством Российской Федерации документов: Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251) и постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. № 266 “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, - а также на основании Указов Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769 “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов” и от 3 июня 1996 г. № 802 “О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка”. Эти документы предусматривают разработку и внесение на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1996 году нескольких законопроектов по вопросам местного самоуправления. Не останавливаясь на проектах федеральных законов, связанных с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, назовем вновь разрабатываемые законопроекты:

об особенностях организации местного самоуправления на приграничной территории;
о муниципальных банках;
о государственных минимальных социальных стандартах;
о государственных и муниципальных землях;
о муниципальных органах охраны общественного порядка.

Первоначально постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. № 266 планировалась также разработка законопроекта, определяющего организацию и деятельность муниципальной пожарной службы, но впоследствии было принято решение о принятии МВД России ведомственного нормативного акта, распространяющего действие отдельных положений Федерального закона “О пожарной безопасности” на формирования муниципальной пожарной службы.
В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время рассматриваются разработанные депутатами в инициативном порядке проекты федеральных законов, регулирующие особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, и устанавливающие федеральные гарантии проведения муниципальных выборов.
После принятия перечисленных как в настоящем, так и в предыдущих разделах основных законов в сфере местного самоуправления дальнейшая законотворческая работа в данной сфере на федеральном уровне будет направлена на совершенствование законодательства, в частности на уточнение норм муниципального права в отраслевом законодательстве, и на формирование эффективных механизмов реализации прав местного самоуправления.

(Статья написана в декабре 1996 г.)