ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

Глава 2

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

А.Н. Широков

IV. Регулирование межбюджетных отношений
и обеспечение гарантий финансовой самостоятельности
местного самоуправления

Законодательное регулирование межбюджетных отношений и обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления предусмотрены п.п.7, 11 статьи 4 и п.п.4, 9 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Однотипные нормы содержатся одновременно в двух статьях Федерального закона, потому что соответствующие полномочия и обязанности имеются как у федеральных органов государственной власти, так и у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что вызвано федеративным устройством России и ее бюджетным устройством.
Федеративное устройство и существование института местного самоуправления предполагает наличие у всех субъектов власти, каковыми являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, собственной компетенции и необходимых для ее реализации бюджетных средств. Бюджетное и налоговое законодательство должны обеспечивать возможность формирования самостоятельного бюджета каждым субъектом власти и соответствие бюджета каждого субъекта власти исполняемым им функциям.
Осуществляя свои полномочия, федеральные органы государственной власти регулируют вопросы налогообложения, бюджетного устройства и бюджетного процесса. Основными законодательными актами в этой сфере являются Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”. Названные законы касаются всех бюджетов и содержат, соответственно, положения, относящиеся к местным бюджетам.
В настоящее время формально является действующим Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Но положения этого закона практически не используются при формировании бюджетов, так как он в значительной части не согласуется с существующим налоговым и бюджетным законодательством, а в настоящее время требует еще приведения в соответствие с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Вполне вероятно, что упомянутый закон утратит силу с принятием в полном объеме Налогового кодекса Российской Федерации и федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления”, проект которого рассматривается Государственной Думой, (в конце 1996 г.).
Поскольку формирование налогового и бюджетного законодательства в части, касающейся местных бюджетов, должно происходить на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, рассмотрим, какие механизмы межбюджетных отношений и реализации гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления определены основными правовыми актами в сфере местного самоуправления.
Первое, что необходимо отметить - признание органов местного самоуправления самостоятельным субъектом бюджетных отношений. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Федеральный закон относит к признакам муниципального образования наличие местного бюджета, обязывая федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты.
Основным условием самостоятельности при формировании местного бюджета является наличие для этого собственных доходных источников. Поэтому статья 37 Федерального закона предписывает федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить минимальные местные бюджеты путем закрепления на долговременной основе доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, причем эти расходы устанавливаются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Очевидно, что не во всех муниципальных образованиях имеются достаточные для покрытия минимальных расходов доходные источники. В этом случае федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходных источников и рациональном использовании имеющихся ресурсов установлено, что свободные переходящие остатки местных бюджетов в расчет не принимаются.
На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Поскольку минимальные государственные социальные стандарты устанавливаются государством для реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере, расходы местных бюджетов на эти цели должны покрываться за счет государственных средств.В связи с этим Федеральный закон содержит норму, в соответствии с которой выполнение минимальных государственных социальных стандартов гарантируется путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.
Решения, принимаемые федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, во многих случаях влекут увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления; в частности, к увеличению расходов местных бюджетов приводит возложение на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Для обеспечения сбалансированности местных бюджетов в этих случаях Федеральным законом предусмотрены два вида гарантий.
Во-первых, на органы государственной власти возложена обязанность компенсировать возникшие в результате их решений дополнительные расходы и недополученные доходы органов местного самоуправления; в отношении средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, установлено, что они ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, органам местного самоуправления предоставлено право реализовать решения органов государственной власти в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
С учетом различий налогооблагаемой базы и общей социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, а также необходимости осуществления органами местного самоуправления самостоятельной социальной и экономической политики, органы местного самоуправления наделены полномочиями по установлению местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате.
Гарантиями финансовой самостоятельности местного самоуправления служат не только бюджетные права органов местного самоуправления и определенные обязанности государства по отношению к местному самоуправлению, но и предоставление органам местного самоуправления возможности взимать плату за пользование природными ресурсами, добывающимися на территории муниципального образования, и вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных формах. Так, органы местного самоуправления вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях, создавать предприятия, учреждения и организации, являющиеся дополнительными источниками доходов местных бюджетов и целевых внебюджетных фондов.
В действующем налоговом и бюджетном законодательстве в настоящее время еще не в полной мере реализуются принципы межбюджетных отношений, обеспечивающие гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. При анализе конкретных законов можно указать на значительное количество норм, прямо противоречащих Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Поэтому в настоящем разделе рассмотрены нормы Федерального закона, задающие направление развития налогового и бюджетного законодательства в части налоговых и бюджетных прав местного самоуправления. Однако уже имеются основания говорить о близкой перспективе, так как ведется работа над упомянутыми в начале раздела проектами Налогового кодекса Российской Федерации и федерального закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”.

V. Регулирование порядка формирования
му ниципальной собственности, распоряжения
и управления муниципальной собственностью

Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации население в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, при этом органы местного самоуправления, как следует из статьи 132, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Таким образом, Конституцией Российской Федерации установлены все необходимые основы в отношении муниципальной собственности: она признается и защищается, названы собственник - население - и управляющий муниципальной собственностью - органы местного самоуправления.
Непосредственно законодательное регулирование в сфере отношений собственности, в том числе муниципальной, осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами. Поскольку муниципальная собственность составляет одну из экономических основ местного самоуправления, нормы, касающиеся муниципальной собственности, содержатся и в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления”.
Понятие “муниципальная собственность” определяется в статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации: “Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью”. Объектами муниципальной собственности в соответствии со статьей 29 Федерального закона являются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. То есть, законодательство не содержит ограничений по составу муниципальной собственности.
Частью 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями либо находиться в непосредственном распоряжении органов местного самоуправления, составляя в последнем случае муниципальную казну. За муниципальными предприятиями и учреждениями муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Если в отношении состава муниципальной собственности законодатель не ввел ограничений, то в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью ограничения имеются.
Возможность ограничения прав собственника муниципального имущества предусмотрена частью 2 статьи 124 Гражданского кодекса. В соответствии с ней к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей такого субъекта права, как муниципальное образование. Когда мы рассматриваем муниципальное образование в качестве хозяйствующего субъекта, мы должны иметь ввиду, что он действительно обладает некоторыми особенностями. Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований. Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений. То есть, здесь можно говорить о возможности недобросовестной конкуренции и образовании определенной монополии. Поэтому законодатель в некоторой части ограничивает права органов местного самоуправления и создаваемых ими предприятий, учреждений и организаций в сфере отношений собственности. На самом деле, более точным было бы говорить не об ограничении прав собственника муниципального имущества - населения муниципального образования, а об ограничении прав органов местного самоуправления, выступающих от имени собственника, иными словами, об ограничении прав управляющего в интересах собственника. И тогда очевидно, что эти ограничения оправданы.
Гражданский кодекс Российской Федерации, определяя ответственность по обязательствам муниципальных образований, устанавливает также некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.
Учитывая особую значимость земли и других природных ресурсов, обращение взыскания на эти ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.
Уточним, за какими организациями и на каких правах закрепляется муниципальная собственность, не относящаяся к казне муниципального образования.
Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
В соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.
Одним из частных, но требующих специального упоминания вопросов распоряжения муниципальной собственностью является приватизация. Проблема состоит в противоречивости законодательства в сфере регулирования приватизации муниципальной собственности. С одной стороны, Гражданским кодексом установлено, что “имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества” (статья 217 Гражданского кодекса). С другой стороны, в соответствии с частью 4 статьи 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” “порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно”, что основано на Конституции Российской Федерации (статья 130), установившей: “Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. При этом Федеральный закон содержит положения о том, что нормы муниципального права, содержащиеся в иных законах, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и указанному Федеральному закону. Здесь следует руководствоваться абзацем вторым части 3 статьи 7 Федерального закона: “В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона”.
До сих пор мы говорили об органах местного самоуправления, имея ввиду всю их систему в муниципальном образовании. Действующее законодательство не устанавливает полномочия каждого из органов местного самоуправления в вопросах владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью, относя решение этого вопроса к уставу муниципального образования. Это закономерно, так как структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Но в отношении представительного органа местного самоуправления, представляющего интересы собственника муниципального имущества, законодательно закреплены его отдельные права. Статьей 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления отнесено принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципальных образований, предусмотренных уставом муниципального образования (из чего следует возможность принятия правил в сфере муниципальной собственности), утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (то есть, одно из правил прямо названо законом).
Рассматривая права и ограничения, связанные с владением, пользованием, распоряжением и управлением муниципальной собственностью, мы исходим из того, что объекты муниципальной собственности существуют. Но не менее важно понимать, как в соответствии с законодательством может формироваться состав муниципальной собственности. Как и любой другой собственник, муниципальные образования вправе любыми законными способами создавать и приобретать объекты муниципальной собственности. Но в условиях конституционно-правовой реформы и перехода от единой государственной собственности к многообразию форм собственности важна роль государства в становлении местного самоуправления и создания экономических основ его самостоятельности. Основная часть объектов, необходимых для исполнения органами местного самоуправления возложенных на них задач, находилась и отчасти находится в государственной собственности Российской Федерации и государственной собственности субъектов Российской Федерации. Поэтому к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” отнесено регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, а статьей 5 указанного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность. По этим вопросам еще до вступления в силу Федерального закона были приняты:
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 (с изменениями на 21.07.93г.) “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”;
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 мая 1992 г. № 2824 - I “О внесении изменений в пункт 4 приложения 3 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020 - I”;
Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп “Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”;
Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 235 “О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность”.
Названные правовые акты принимались в условиях существования соподчиненных органов местного самоуправления, в связи с чем определили субъектом права на муниципальную собственность районные органы местного самоуправления, ограничив права городов районного подчинения, поселков, сельских советов. Поскольку в настоящее время все муниципальные образования имеют равные права, в том числе в сфере отношений собственности, законодательство, действовавшее до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, может применяться в части, не противоречащей принятым законодательным актам, то есть определять пообъектный состав муниципальной собственности, порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность, но распространяться на все муниципальные образования.
В отношениях с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность органы местного самоуправления могут использовать свое право законодательной инициативы, установленное частью 2 статьи 45 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

VI. Регулирование участия муниципальных образований
в финансово-хозяйственной деятельности

Говоря о финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований, мы должны в целом рассматривать участие муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Однако мы сознательно сужаем круг вопросов, так как некоторые из них были рассмотрены в предыдущих разделах или будут рассмотрены ниже. Здесь мы по мере возможности исключаем вопросы бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, ресурсной обеспеченности местного самоуправления, муниципальной собственности, участия муниципальных образований в земельных отношениях и остановимся на создании и функционировании муниципальных предприятий, учреждений и других муниципальных организаций.
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими эту сферу деятельности, являются уже упоминавшиеся выше Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее - Федеральный закон). Названные акты предусматривают издание в соответствии с ними других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, но в настоящее время сфера гражданского законодательства в отношении местного самоуправления недостаточно развита. В любом случае, основные права, обязанности и ограничения, касающиеся местного самоуправления в сфере гражданских правоотношений, определены Гражданским кодексом и Федеральным законом.
Муниципальные образования являются субъектами гражданского права в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса. Причем указано: “... городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами”. Здесь для нас важно отметить, что выступая в гражданских правоотношениях на равных началах с юридическими лицами, муниципальные образования юридическими лицами не являются. В общем случае создается юридическое лицо, которое приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через назначаемые или избираемые органы (статья 53 Гражданского кодекса). В рассматриваемом нами случае органы местного самоуправления являются и органами и юридическими лицами, не имеющими учредительных документов. Органы местного самоуправления на основании статьи 20 Федерального закона являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления действуют на основании устава муниципального образования, но этот устав не является их учредительным документом. Государственная регистрация органов местного самоуправления также не осуществляется. Вместо этого статьей 7 Федерального закона предусмотрена государственная регистрация устава муниципального образования, то есть регистрация документа (правового акта), а не лица.
Таким образом, муниципальные образования на равных основаниях участвуют в гражданских правоотношениях, но их статус и порядок участия имеют определенные особенности по отношению к другим субъектам гражданского права.
В предыдущем разделе было указано, что в состав муниципальной собственности входят, наряду с другими объектами собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта. Кроме того, статьей 30 Федерального закона установлено право органов местного самоуправления в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Особенностью муниципальных предприятий, как отмечалось, является то, что они создаются в форме унитарных предприятий. Нами был рассмотрен правовой статус имущества унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Здесь мы остановимся на отношениях органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
Унитарное предприятие в соответствии со статьей 114 Гражданского кодекса создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления (поскольку полномочия органов местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования, можно уточнить, что “уполномоченного на то в соответствии с уставом муниципального образования”). Очевидно, что создаваемое единственным учредителем унитарное предприятие не может иметь учредительного договора, так как нет договаривающихся сторон. Поэтому частью 2 статьи 114 Гражданского кодекса определено, что учредительным документом такого предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным на то органом местного самоуправления. То же касается и муниципальных учреждений, что следует из части 1 статьи 52 Гражданского кодекса.
Не касаясь содержания уставов муниципальных предприятий и учреждений, отметим права органов местного самоуправления в отношении этих организаций, закрепленные статьей 31 Федерального закона. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями муниципальных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
Среди муниципальных организаций следует выделить муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Особенность состоит в том, что банки могут создаваться в форме акционерных обществ, но органы местного самоуправления в соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса не вправе выступать участниками хозяйственных обществ. Муниципальные унитарные предприятия также могут выступать учредителями только унитарных предприятий. Поэтому создание муниципальных банков и подобных финансово-кредитных организаций требует специального законодательного регулирования.
Осуществляя хозяйственную деятельность, органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующих территорий, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств, а также в установленном законом порядке осуществлять внешнеэкономическую деятельность, что предусмотрено статьями 33 и 34 Федерального закона. С предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами в процессе хозяйственной деятельности органы местного самоуправления строят свои отношения на основе договоров, за исключением тех вопросов, по которым органы местного самоуправления вправе в пределах своей компетенции осуществлять нормативное регулирование.

NEXT