ТРЕТЪЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОГО
СТРОИТЕЛЬСТВА РОССИИ

Copyright (c) 1998 by the Slavic Research Center. All rights reserved.

Глава 2

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

А.Н. Широков

VII. Регулирование участия муниципальных образований
в земельных отношениях
Участие муниципальных образований в земельных отношениях можно было бы рассматривать в контексте их участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не выделяя этого вопроса в качестве самостоятельного. Однако особенности объекта указанных отношений - земли - таковы, что вызывают необходимость посвятить этой теме отдельный раздел, учитывая также наличие специального законодательства по земельным вопросам.
Земельным отношениям посвящен ряд статей Конституции Российской Федерации. Так, частью 1 статьи 9 Конституции провозглашено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Частью 2 той же статьи признаны все формы собственности на землю: частная, государственная, муниципальная и иные. Для нас здесь наиболее важным является признание муниципальной собственности на землю. Статья 36 Конституции Российской Федерации устанавливает, что собственники свободно осуществляют владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, но при этом вводит закономерное ограничение: “если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц”. В части 3 статьи 36 содержится положение, согласно которому “условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона”. Это положение развивается в пункте “в” статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Рассматривая в дальнейшем участие муниципальных образований в земельных отношениях, мы должны иметь ввиду, что, как и в других отношениях, муниципальные образования в лице органов местного самоуправления выступают в двух качествах: субъекта хозяйственной деятельности и субъекта власти. В качестве субъекта хозяйственной деятельности органы местного самоуправления как и всякий другой собственник самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальными землями в соответствии с законодательством. В качестве субъекта власти органы местного самоуправления участвуют в пределах своей компетенции в правовом регулировании земельных отношений.
Основными актами федерального законодательства в вопросах земельных отношений являются Земельный кодекс Российской Федерации и Гражданский Кодекс Российской Федерации, но ряд норм, регулирующих участие муниципальных образований в земельных отношениях, содержится в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. К предметам ведения местного самоуправления статьей 6 Федерального закона отнесен контроль за использованием земель на территории муниципального образования. При определении финансово-экономической основы местного самоуправления Федеральный закон называет как одну из основ муниципальную собственность (статья 28) и, в частности, муниципальные земли (статья 29). О правах органов местного самоуправления как представителя собственника, в том числе собственника муниципальных земель, говорилось выше. В отношении органов местного самоуправления как субъекта власти Федеральный закон (часть 3 статьи 29) предусматривает их право в соответствии с законом устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
В “Заключительных и переходных положениях” Федерального закона (часть 1 статьи 56) предусмотрено, что до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований применяются статьи 49 - 76 Закона Российской Федерации “ О местном самоуправлении в Российской Федерации” в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Федеральному закону. Статьи 49 и 51, 55 и 60, 66 и 71 названного Закона Российской Федерации устанавливают соответственно полномочия поселковых и сельских, районных, городских органов местного самоуправления в области земельных отношений.
Основными полномочиями органов местного самоуправления в области земельных отношений в соответствии с Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” являются:

установление порядка размещения объектов на подведомственной территории;
определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами;
вынесение решения о приостановлении строительства и эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм;
определение порядка предоставления земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной территории;предоставление земельных участков;
планирование использования земель;
разработка и осуществление генеральных планов, планов земельно-хозяйственного устройства и т.п.;
взимание платы за землю;
осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
определение условий проведения изыскательских работ и разрешение на их проведение;
утверждение правил застройки населенных пунктов.

Основным законодательным актом в сфере регулирования земельных отношений, как уже отмечалось, является Земельный кодекс Российской Федерации. Однако существующий Земельный кодекс принят до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации и в значительной части ей не соответствует, вследствие чего не соответствует он и Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятому в развитие конституционных положений о местном самоуправлении. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2287 “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации” были внесены изменения в Земельный кодекс, хотя и эти изменения не учитывали новый конституционный статус органов местного самоуправления, так как Федеральный закон был принят и вступил в силу значительно позже. Так как в настоящее время новый Земельный кодекс не принят, мы можем рассматривать лишь положения действующей части принятого ранее Земельного кодекса, касающиеся органов местного самоуправления.
Итак, рассмотрим положения действующего Земельного кодекса, регулирующие участие органов местного самоуправления в земельных отношениях.
Статья 28 устанавливает порядок предварительного согласования места размещения объекта. Местная администрация обладает полномочиями по согласованию размещения объекта. Она участвует в выборе участка, информирует население и выясняет его мнение по поводу возможного размещения объекта. Данной статьей установлены сроки предварительного согласования. Финансирование работ до получения решения о согласовании не допускается. Решение может быть обжаловано в суде.
Статья 29 регулирует рассмотрение ходатайств о предоставлении земельных участков. Местная администрация принимает решение об условиях предоставления участка. Подготовка материалов для принятия решения возложена на земельные комитеты. Решение может быть обжаловано в суде. При этом статьей 35 установлены сроки рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков.
Статья 36 содержит положения, касающиеся норм предоставления земельных участков в собственность и пользование. Органам местного самоуправления дано право устанавливать предельные размеры земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства.
На основании статьи 45 органы местного самоуправления выдают решения о проведении изыскательских работ, за исключением тех случаев, когда вопрос касается предприятий общегосударственного значения и предприятий субъекта Российской Федерации, а также земель, находящихся в ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Платежи за землю в соответствии со статьей 49 поступают на специальные бюджетные счета органов местного самоуправления. В установленном законодательством порядке эти платежи могут частично централизоваться на специальных бюджетных счетах Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Но Земельный кодекс вводит и ограничения на использование органами местного самоуправления средств, полученных от платежей за землю, - статья 50 устанавливает направления расходования этих платежей, в том числе на социальное развитие территории.
Статьей 51 органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать льготы по взиманию земельного налога и арендной платы частично или полностью на определенный срок, отсрочку выплаты, понижение ставки для отдельных категорий плательщиков, которые перечислены в данной статье.
Статьями 58, 59 определяются условия предоставления земель для ведения крестьянского хозяйства. Районные органы местного самоуправления (по представлению сельских) принимают решение о предоставлении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства.
Предоставление земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, для огородничества, садоводства и животноводства регулируется статьями 64 и 66 соответственно. Органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для указанных целей в собственность. Причем, как следует из статьи 68, земельные участки для огородничества, сенокошения и выпаса скота органы местного самоуправления могут предоставлять гражданам (коллективно и индивидуально) в аренду, а предприятиям, учреждениям и организациям - во временное пользование. Земельные участки для дачного, гаражного и жилищного строительства в соответствии со статьей 80 также предоставляются органами местного самоуправления.
Положения статьи 70 по своей сути соответствуют положениям статьи 12 Федерального закона и устанавливают, что все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся в ведении органов местного самоуправления. При этом статья 71 определяет состав земель населенных пунктов, статья 72 - понятие черты поселений, статья 73 - порядок использования земель поселений, статья 74 устанавливает обязанности по благоустройству земельных участков в поселениях. Состав поселенческих земель и их использование определяются также статьями 75-79. В ведении органов местного самоуправления на основании статьи 96 находятся и земли запаса.
Органы местного самоуправления названы статьей 108 среди органов, осуществляющих государственный контроль за использованием земель. Порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель устанавливается Советом Министров Российской Федерации (Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1362).
В заключение следует отметить, что действующий Земельный кодекс рассматривает органы местного самоуправления как местные органы государственной власти, что соответствовало действующему до принятия новой Конституции законодательству в сфере местного самоуправления. Поэтому с принятием нового Земельного кодекса функции и полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений могут существенно измениться, хотя возможно, что за ними будут сохранены те функции и полномочия, которые соответствуют их настоящему конституционному статусу, а функции, исполняемые органами местного самоуправления как агентом государственной власти на местах, могут быть возложены на них как отдельные государственные полномочия. Кроме этого, новым земельным законодательством должно быть определено участие органов местного самоуправления в земельных отношениях в качестве собственника муниципальных земель. С момента вступления в силу нового Земельного кодекса Российской Федерации начнут действовать и соответствующие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся введения земель в гражданский оборот.

VIII. Регулирование исполнения органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации

До принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. местные Советы и их исполнительные комитеты, а затем местные администрации входили в единую систему органов власти и все исполняемые ими полномочия были определенной частью государственных. С вступлением в силу новой Конституции ситуация изменилась. В соответствии с Конституцией Россия является федеративным государством, в котором признается и гарантируется местное самоуправление. Таким образом, вся система органов власти в Российской Федерации разделена на органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем система органов государственной власти включает в себя федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления определены Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления”.
Очевидно, что существуют государственные полномочия, в частности, полномочия федеральных органов государственной власти, которые более эффективно могут осуществляться на местном уровне. С этой целью органы государственной власти Российской Федерации могут создавать на местном уровне свои территориальные подразделения. Но создание дополнительных организационных структур не всегда оправдано. Во многих случаях более целесообразно передавать исполнение отдельных государственных полномочий на местах существующим органам местного самоуправления, тем более, что фактически на протяжении многих лет органы местного самоуправления, являющиеся преемниками местных Советов и их исполнительных органов, осуществляют ряд полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации отнесены к государственным, в том числе к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Но, поскольку власть в России разделена на власть государственную и власть местного самоуправления при самостоятельности каждой из этих властей в пределах определенной законодательством компетенции, необходим законодательно установленный механизм возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления.
Статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено “наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией”.
Федеральный закон содержит положения, определяющие порядок возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Так, часть 4 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что “наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации ...”. То есть, отдельные полномочия Российской Федерации могут исполняться органами местного самоуправления только на основе соответствующего федерального закона. Здесь же даются определенные гарантии ресурсной обеспеченности исполнения передаваемых полномочий, выражающиеся в передаче необходимых материальных и финансовых средств. Так как в конечном итоге ответственность за исполнение государственных полномочий несут органы государственной власти, Федеральным законом определено: “Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации”.
По вопросу финансирования осуществления отдельных государственных полномочий Федеральный закон содержит отдельную статью в главе V “Финансово-экономическая основа местного самоуправления” (статья 38). Часть 1 статьи 38 касается бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и устанавливает, что необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий финансовые средства ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. В части 2 статьи 38 речь идет о возможном увеличении расходов или уменьшении доходов органов местного самоуправления, которые возникают в результате решений, принимаемых органами государственной власти, в частности решений о возложении отдельных государственных полномочий. Кроме ранее указанной обязанности органов государственной власти компенсировать органам местного самоуправления финансовые потери, рассматриваемая часть статьи 38 содержит принципиально важное для органов местного самоуправления положение: “Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств”. Здесь не конкретизировано, о каких именно решениях органов государственной власти идет речь, следовательно, это положение распространяется и на законы, которыми на органы местного самоуправления возлагаются отдельные государственные полномочия. Поэтому, если у государства есть право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их исполнение, то у органов местного самоуправления есть право исполнять эти полномочия и нести ответственность за их исполнение только в пределах имеющихся финансово-экономических возможностей.
В составе действующего федерального законодательства нет специального закона, регулирующего порядок наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации, хотя вопрос о необходимости его разработки и принятия неоднократно ставился отдельными субъектами законодательной инициативы. В то же время, рассмотренные нами нормы Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” можно считать достаточной правовой основой для передачи отдельных полномочий Российской Федерации органам местного самоуправления, так как точно определено, что передается (отдельные полномочия Российской Федерации), каким актом передается (федеральным законом), на каких условиях передается (одновременная передача необходимых ресурсов и сохранение государственного контроля), в каком объеме принимающая сторона исполняет и несет ответственность (в пределах переданных материальных и финансовых ресурсов). Конкретные полномочия и конкретные материальные и финансовые средства могут быть определены соответствующими федеральными законами.

IX. Установление федеральных гарантий
избирательных прав граждан
при проведении муниципальных выборов

Наличие выборных органов в структуре органов местного самоуправления предусмотрено частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что “местное самоуправление осуществляется ... через выборные и другие органы местного самоуправления”. В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации “структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно”. Часть 1 статьи 14 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит к органам местного самоуправления выборные органы, образуемые населением в соответствии с указанным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом часть 2 статьи 14 Федерального закона содержит положение об обязательности наличия выборных органов местного самоуправления муниципальных образований, а статья 15 по существу определяет, что при любой структуре органов местного самоуправления муниципального образования имеется один обязательно образуемый выборный орган - представительный орган местного самоуправления.
В системе местного самоуправления муниципального образования могут быть предусмотрены не только выборные органы, но и выборные должностные лица местного самоуправления, что следует из статьи 16 Федерального закона. Одно из возможных выборных должностных лиц местного самоуправления - глава муниципального образования - названо непосредственно в тексте статьи. В отношении этого должностного лица определены и возможные способы его избрания: гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Подводя итог сказанному, можно утверждать, что при любой самостоятельно определяемой населением структуре органов местного самоуправления муниципального образования обязательно имеется как минимум один выборный орган и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены другие выборные органы, а также выборные должностные лица местного самоуправления. Это влечет неизбежность периодического (в зависимости от сроков полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления) проведения муниципальных выборов и необходимость правового регулирования избирательного процесса в муниципальных образованиях.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” пунктом 12 статьи 4 относит установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В связи с этим федеральное законодательство может содержать нормы, регулирующие некоторые вопросы проведения муниципальных выборов в части обеспечения при проведении этих выборов избирательных прав граждан. Дадим краткий анализ федерального законодательства в этой части.
Прежде всего необходимо отметить, что большая часть норм избирательного права, за исключением прямо регулирующих отдельные вопросы выборов конкретных государственных органов и государственных должностных лиц, так или иначе касается муниципальных выборов. Поэтому, обращаясь к федеральному законодательству, будем иметь это ввиду.
Признав носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, Конституция Российской Федерации определила: “Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы”. В соответствии со статьей 32 Конституции граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, за исключением граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституцией определен возраст, начиная с которого гражданин может самостоятельно и в полном объеме осуществлять свои права и обязанности, в том числе избирательные права, - 18 лет.
Федеральные гарантии избирательных прав граждан, в том числе при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, определяются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, что следует как из наименования Закона, так и из его преамбулы. В статье 1 Закона наряду с государственными органами и государственными должностными лицами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при выборах которых данным Законом устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, упоминаются и органы местного самоуправления. Термины, определяемые статьей 2 рассматриваемого закона (выборы в Российской Федерации, избирательные права граждан, активное избирательное право граждан, пассивное избирательное право граждан, избирательные комиссии, список кандидатов), равным образом используются и в отношении выборов органов местного самоуправления.
В указанной статье 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” содержится и определение самого термина “гарантии избирательных прав граждан” - “правовые, организационные, информационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав граждан Российской Федерации”. Закон в целом регулирует применение упомянутых средств, исходя из установленных статьей 3 принципов участия гражданина Российской Федерации в выборах (включая муниципальные выборы):

гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным; гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав (данный принцип не применим к муниципальным выборам, так как одним из условий участия в местном самоуправлении является проживание на территории муниципального образования).

Право избирать предоставляется гражданину Российской Федерации, достигшему 18 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства (в отношении муниципальных выборов проживание на территории муниципального образования является обязательным), отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Пассивное избирательное право - право быть избранным - может дополнительно обуславливаться законами субъектов Российской Федерации в отношении определенного возраста и срока проживания на определенной территории для занятия выборной должности. При проведении муниципальных выборов устанавливаемый минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования не может быть менее 21 года, сроки проживания на территории муниципального образования не менее одного года.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” определяет обязательные процедуры при составлении списков избирателей, установлении границ избирательных округов, образовании избирательных комиссий, выдвижении кандидатов, проведении предвыборной агитации, голосовании, подсчете голосов и определении результатов выборов, гарантирующие обеспечение реализации избирательных прав граждан с учетом возможности применения любой из существующих избирательных систем, не ограничивая права населения муниципальных образований выбрать ту или иную избирательную систему. Статья 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации, но этот порядок не может быть определен в нарушение положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”.
В соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” федеральные органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов, что, в частности, должно быть обеспечено в результате реализации норм главы V “Заключительные и переходные положения”, устанавливающих сроки разработки необходимых законодательных актов и предельные сроки проведения первых муниципальных выборов, а также право муниципальных образований регулировать вопросы проведения муниципальных выборов собственными правовыми актами (уставами муниципальных образований), если соответствующее законодательство субъекта Российской Федерации отсутствует.

NEXT